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《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)的建议（一）－关于征收决定的生效时间的确定

郑书宏 卢宇


　　2010年1月29日，国务院法制办向社会公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)（以下简称“征求意见稿”），并就该条例的完善征求社会意见。该征求意见稿第二十条第二款规定，被征收房屋的市场评估价格不得低于征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。而征求意见稿并没有明确如何确定决定生效日。笔者认为，条例中应当明确规定确定该决定生效的具体条件。

一、确定征收决定生效时间的意义

1、确定物权变动时间

　　《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据该条规定，一旦征收决定生效，则被征收标的的所有权就直接的发生变化。若无判定该征收决定的生效时间的标准，原权利人所有权消灭的时间就无法确定，由此易导致权利人及其他利害关系人在继承、房屋买卖以及物业管理等领域的纠纷。以买卖为例：征求意见稿第十一条并没有规定征收范围公告后房屋不得买卖（且规定不得买卖也不合法），在征收范围公告后原所有权人可能在征收决定做出或者征收决定公告后将房屋出卖。如不能确定征收生效的时间，则无法认定其买卖合同的效力，从而影响交易的安全和对买受人权利的保护不周。

2、确定市场评估价格

　　征求意见稿第二十条第二款规定：被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。从2001年《城市房屋拆迁管理条例》开始实施以来，各地因拆迁引发的纠纷，绝大多数均因补偿金额不一致而发。前车之鉴，《国有土地上房屋征收与补偿条例》应当完善立法以尽量避免在此问题上导致纠纷发生。若按照草案第二十条第二款规定，且未明确规征收决定生效日期的情况下，无疑给确定补偿价格又增加了难度，从而导致纠纷发生。

二、对具体行政行为生效时间的考察

　　具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。就具体行政行为生效时间的确定，目前有以下几种方式：

1、告知之时生效。即行政行为的效力在告知行政相对人之时发生。目前，各国的立法例有：《联邦德国行政程序法（1997年）》第43条第1项规定：“行政行为以对相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。行政行为内容的有效以通知为准。”《韩国行政程序法（1996年）》第15条第1项，《荷兰国基本行政法典（1994年）》（行政程序法部分）第三章第40、41条等。同时，虽然有的国家在法律上规定行政行为自作出之日起发生效力，但实际上仍然是以告知之时为生效时间的（见：应松年：比较行政程序法[M] 北京：中国法制出版社，1999。）[1]。另外，国外判例也支持了以告知之时作为具体行政行为生效时间，如：日本最高法院于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日的判决，都确认了这一生效制度（见：[日]盐野宏：行政法[M] 杨建顺 北京：法律出版社，1999。）[2]。然而，告知生效却面临理论障碍。行政行为生效后，即具有先定力、公定力、确定力和执行力。假设，行政主体作出某行政行为后告知了相对人，该行政行为即生效，行政主体可以依法强制执行。这对行政相对人的救济确是不周到的。

2、附款规定之时生效。即为行政行为附款中所定法律事实发生或者规定的时间届至之时。法律事实的发生，有时是事先能够确定或预定的，有时则是事先无法完全预定的。例如，《湖北省物价局关于角鲨烯胶丸、龙珠软膏、小儿广朴止泻口服液等药品价格的批复》规定：“以上价格从1999年9月30日起执行”（见： 中华人民共和国物价公报（湖北版），1999，（11）。） 。《湖北省物价局关于等杂志定价的批复》规定：“上述定价从2000年第一期起执行” （见： 中华人民共和国物价公报（湖北版），1999，（11）。 。

3、受领之时生效。即，是指行政行为须为相对方受领，才开始生效。而受领是指行政机关将行政行为告知相对方，并为相对方所接受。但是对于受领却有不同理解：第一种理解是，受领是指行政行为的“内容已被置于相对人可得而知之状态”，也就是知悉。我国台湾学者张载宇对此解释说：“在口头告知时，告知即为受领；以文书告知时，文书交付时已为受领；对不在一地之相对人为文书送达，以文书送达于相对人之住所或居所为已受领；如相对人住所居所均不明，或其人数过多，无从使其受领时，得以公告或揭示而为告知，其处分自公告或揭示时即生效力；至于对无特别相对人的处分，或对于多数不特定人的处分，如道路通行的禁止，则不须送达经其受领，仅以公告方式，即可发生效力。”（见：张载宇：行政法要论[M] 台湾：台湾省汉林出版社，1977。） 如果以知悉来解释受领，那么告知或知悉与受领并没有什么区别，二者完全可以合二为一，单独将受领作为行政行为的单独的生效形式并没有实际意义。第二种理解是，将受领理解为相对人对行政行为的接受、同意。也就是说，只有经相对人接受或同意后行政行为才能发生法律效力，相对人拒绝接受或同意的行政行为不能发生法律效力。然而，这种理解确是与行政行为的先定力、公定力、确定力和执行力相抵触，在现实中也不太可能。那也由此可见，在存在告知生效规则的前提下，受领生效规则是没有意义的。

4、即时生效。即行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效。目前，国外的立法例主要有：《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法（1992年）》第57条第1项规定：“受行政法约束的公共行政机关的行为自作出之日起即为有效并产生效力，除非另有规定。”《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第127条，《澳门行政程序法（1994年）》第109条也规定，行政行为自作出之日起生效。但是，从法理和立法来看，作出即生效多有不妥之处：首先，作出即生效而不需告知相对人在实践中是很难的。原因在于，做出的决定要确实执行不得不告知相对人。其次，行政行为生效应当有法律依据，而在我国法律上，我们找不到不经告知就可以立即执行的规定。第三，不经告知就发生法律效力，不符合法治的要求。行政行为应当符合法定程序，不经当事人知晓就生效且具有强制力，显然剥夺了当事人的知情权和申辩权。

三、征收决定的生效时间确定

　　根据前文“对具体行政行为生效时间的考察”，我们现在可以假设确定征收决定生效的时间为：作出之日起生效、公告（告知）之日起生效、送到被征收人之时生效或者在征收决定中确定生效的条件或者时间。
　　对于以作出之日起生效、公告（告知）之日起生效和送到被征收人之时生效而言，我们认为不可取。除前文原因外，还有一个原因值得注意，即：征求意见稿第14条同时规定了征收决定应当告知被征收人行政复议以及行政诉讼等权利，倘若作出即生效，该生效的行政决定的确定里和执行力就与该14条发生矛盾，也就是说该决定的确定力和执行力是软的。因此，最好的方式还是以在征收决定中确定生效的条件或者时间方式来确定征收决定的生效时间。当然，在选择该方案后，应当根据行政诉讼法、行政复议法以及本征求意见稿的第十四条等相关规定进行必要的调整。即，在国有土地上房屋征收与补偿条例中明确规定被征收人在公告征收决定后不提起诉讼也不申请复议的，决定生效。而在发布公告中，应当根据行政诉讼法和行政复议法的规定，明确告知公告之日起六十之日内有权申请复议或者在三个月内提起行政诉讼。

新华网四川法制频道：http://www.xhwfz.com/2010-3/26/891-2321-1381.htm
四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇


河北省人大常委会


河北省制止乱收费、乱罚款、乱摊派的若干规定
河北省人大常委会


（1994年12月22日河北省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 1994年12月22日公布施行）


第一条 为制止乱收费、乱罚款、乱摊派（以下简称三乱）行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，加强廉政建设，特制定本规定。
第二条 各级人民政府及其财政、物价、经贸、计划、法制等部门，必须按照各自职责加强对收费、罚款、集资、募捐等行为的管理和监督检查，预防和制止三乱行为。
审计部门依法对收费、罚款、集资、募捐等单位的财务收支情况，实施审计监督。
监察部门依法对收费、罚款、集资、募捐等行为，实施行政监察，并负责督促、协调有关部门做好查处三乱行为的工作。

第三条 除法律、法规和省人民政府规定之外，任何地方、部门和个人均无权设置行政事业性收费项目。
除法律、法规和规章规定之外，任何地方、部门和个人均无权设置罚没项目，不得以任何形式要求有关单位和个人无偿地、非自愿地提供财力、物力和人力。
第四条 法律、法规、规章授予罚款权的行政机关和收费单位必须到同级财政、物价和法制部门办理《河北省收费许可证》（以下简称《收费许可证》）和《罚没许可证》后，方可收费、罚款。
第五条 收费单位必须配备专、兼职收费人员，在收费区域内公布收费项目和收费标准，实行持证收费。
行政执行人员行使罚款权，必须向相对人出示行政执法证件和有关罚款规定。
收到费款、罚款后，必须向相对人开具财政部门统一印制或者监制的行政事业性收费票据和罚没专用票据，并加盖单位财务专用章或者收费专用章和收费人员、行政执法人员个人印章或者签名。
第六条 下列行为属于乱收费行为，必须禁止：
（一）擅自设立收费项目、提高收费标准、扩大收费范围的；
（二）无《收费许可证》收费的；
（三）收费单位被撤销或者收费项目被撤销、废止后不终止收费的；
（四）不持证收费或者不按规定公布收费项目、范围和标准的；
（五）除法律、法规和规章另有规定外，国家机关在职责范围内办理公务收费的；
（六）在国家和省人民政府规定之外，对企业进行检查、评比、达标、升级、评优、鉴定、考试等活动，并从中收费的；

（七）将国家机关职能转移、分解到下属事业单位或者经济实体，进行有偿服务的；
（八）国家机关在发放证照及办理有关手续时，收取抵押金或者保证金的；
（九）利用职权或者垄断地位只收费不服务或者强行服务收费的；
（十）其他不符合法律、法规和规章规定的收费行为。
第七条 下列行为属于乱罚款行为，必须禁止：
（一）超越法律、法规和规章的规定擅自设立罚款项目、提高罚款标准、扩大罚款范围、超越法定期限的；
（二）无《罚没许可证》擅自罚款的；
（三）行政执行人员实施罚款处罚时，不出示行政执法证件和有关罚款规定的；
（四）罚款数额较大，不制作处罚决定书的；
（五）其他违反法律、法规和规章规定的罚款行为。
第八条 下列行为属于乱摊派行为，必须禁止：
（一）除法律、法规和省人民政府规定之外，要求单位和个人集资的；
（二）除发生重大自然灾害和意外事故等紧急情况外，要求单位和个人赞助、资助和捐赠财物的；
（三）除法律、法规和省人民政府规定之外，无偿借调企业事业单位人员的；
（四）行业主管部门强行要求企业事业单位参加各种有偿培训或者购买不需要的技术业务资料或者器材的；
（五）凭借职权强行要求机关、团体、企业事业单位订阅图书、报刊、音像制品的；
（六）其他违反法律、法规和省人民政府规定的摊派行为。
第九条 财政、物价部门按照职责分工对行政事业性收费和罚款行为进行定期审验。行政事业性收费单位和执行罚款单位必须按规定向财政、物价部门报送收费、罚款情况统计表，提供帐册和专用票据。
第十条 罚款和按国家规定纳入财政预算的行政性收费实行收支两条线管理。收费和罚款收入必须在规定的期限内上缴同级财政，任何单位和个人不得拖欠、截留、坐支、挪用和私分。
暂未纳入预算管理的行政性收费和事业性收费，按《河北省预算外资金管理条例》管理。
第十一条 各级人民政府、财政部门和主管部门不得给执行罚款单位下达罚款指标；不得将罚款收入与单位经费划拨挂钩；不得搞任何形式的提成。
执行罚款单位不得给行政执法人员下达罚款指标；不得将罚款收入与个人奖金、补贴收入挂钩。
第十二条 对三乱行为，相对人有权抵制，可以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼。
公民、法人和其他组织有权对三乱行为进行举报。
严禁对抵制、举报三乱行为的单位和个人进行打击报复。
第十三条 财政、物价、审计、经贸、计划、法制等部门接到对三乱行为的举报后，经初步审查，属于本部门管辖且符合立案条件的，必须立案调查，并在两个月内结案，作出处理决定。因特殊情况，需要延长办案期限的，应当报上级主管部门备案，但最迟不超过三个月；不属于本部
门管辖的，应当及时移送有管辖权的部门；涉及本级政府的，应当报请上级政府或者有关部门查处；重大的三乱行为，应当通报监察部门，与监察部门共同查处。
有关部门对三乱行为的管辖权发生争议时，由争议双方协商解决；协商不成的，由同级监察部门指定管辖。
第十四条 在查处三乱行为过程中，有关部门和单位应当积极配合，被调查单位或者个人必须如实提供票据、帐册、资料等有关情况；不得阻挠、拒绝监督检查人员依法执行职务。
第十五条 乱收费行为由财政、物价部门按照各自职责负责查处。有本规定第六条第（四）项乱收费行为的，责令改正，将违法收费收缴同级财政，并视情节轻重处以违法收费金额百分之十至百分之二十的罚款；有其余几项乱收费行为之一的，责令改正，限期将违法收费退还被收费单
位或者个人；不能退还的，收缴同级财政，并视情节轻重处以违法收费金额百分之十至百分之五十的罚款。
第十六条 乱罚款行为由财政、法制部门按照各自的职责负责查处。有本规定第七条第（三）、（四）项乱罚款行为之一的，责令改正，将违法罚款收缴同级财政并视情节轻重处以违法罚款额百分之十至百分之二十的罚款；有其余几项乱罚款行为之一的，责令改正，限期将违法罚款退
还被罚单位或者个人；不能退还的，收缴同级财政，并视情节轻重处以违法罚款额百分之十至百分之五十的罚款。
第十七条 乱摊派行为由审计部门会同经贸、计划、农业部门负责查处。有本规定第八条所列乱摊派行为之一的，责令改正，限期将所收款物退还被摊派单位；不能退还的，收缴同级财政，并视情节轻重处以违法所得金额百分之十至百分之五十的罚款。
摊派财物已不存在或者摊派人力的，退还相当于所摊派财物价值的款额或者相当于所摊派人力的劳动报酬。
第十八条 违反本规定第十条规定的，由财政、审计部门依照有关财务管理的法律、法规予以处罚。
第十九条 有下列行为之一的，由所在单位、上级主管部门或者监察部门对直接责任人员和单位主要负责人给予行政处分；有违反治安管理和其他有关规定的，给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）实施三乱行为的；
（二）违反本规定第十一条、第十二条第三款和第十四条规定的；
（三）监察、财政、物价、审计、经贸、计划、法制等部门的监督检查人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的；
（四）转借、涂改、伪造《收费许可证》、《罚没许可证》和收费、罚没票据的；
（五）不开具财政部门统一印制或者监制的行政事业性收费、罚没专用票据，多收费、多罚款，少开票的；
（六）收费单位合并、分立、改变名称或者收费项目、标准调整后，不按规定办理《收费许可证》变更手续继续收费的。

第二十条 对制止、抵制和举报三乱行为成绩显著的单位和个人，同级政府或者上级主管部门应当给予表彰和奖励。
第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依据《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
第二十二条 面向农民的行政事业性收费、集资和各种摊派的管理和监督按有关法规执行。
第二十三条 省人民政府可以根据本规定制定实施细则。
第二十四条 本规定自公布之日起施行。



1994年12月22日