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国务院


国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见

国发〔2007〕38号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但是，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。为此，现提出以下意见：
　　一、促进资源型城市可持续发展的指导思想、基本原则和工作目标
　　指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标，以深化改革、扩大开放和自主创新为根本动力，制定强有力的政策措施，不断完善体制机制，大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，培育壮大接续替代产业，改善生态环境，促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。
　　基本原则：一是坚持深化改革，扩大开放。建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，积极引进外部资金、技术和人才，拓展资源型城市发展空间。二是坚持以人为本，统筹规划。努力解决关系人民群众切身利益的实际问题，实现资源产业与非资源产业、城区与矿（林）区、农村与城市、经济与社会、人与自然的协调发展。三是坚持远近结合，标本兼治。着眼于解决资源型城市存在的共性问题和深层次矛盾，抓紧构建长效发展机制，同时加快资源枯竭城市经济转型，解决好民生问题。四是坚持政府调控，市场导向。充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发各类市场主体的内在活力；政府要制定并完善政策，积极进行引导和支持。
　　工作目标：2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。
　　二、建立健全资源型城市可持续发展长效机制
　　建立资源开发补偿机制。在资源开采过程中，遵循市场规律，采取法律、经济和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题，补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。
　　建立衰退产业援助机制。资源型城市要统筹规划，加快产业结构调整和优化升级，大力发展接续替代产业，积极转移剩余生产能力，完善社会保障体系，加强各种职业培训，促进下岗失业人员实现再就业，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。对资源已经或濒临枯竭的城市，各级人民政府要施行有针对性的扶持政策，帮助解决资源枯竭矿山（森工）企业破产引发的经济衰退、职工失业等突出矛盾和问题。
　　完善资源性产品价格形成机制。要加快资源价格改革步伐，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成，完善森林生态效益补偿制度，防止企业内部成本外部化、私人成本社会化。
　　三、培育壮大接续替代产业
　　以市场为导向，以企业为主体，大力培育发展接续替代产业。有关部门和省级人民政府要因地制宜，加强指导，协助资源型城市寻求切合实际、各具特色的发展模式。对资源开采处于增产稳产期的城市，要制订合理的开采计划，运用新技术、新工艺，提高资源采收率，发展上下游产业，拉长产业链条，提高资源利用效率，把资源优势转化为经济优势，同时要积极培育新兴产业。对资源开采开始衰减的城市，要加强资源综合评价，开发利用好各种共伴生资源，充分挖掘本地资源潜力，拓宽资源开发领域，重视开发利用区外、境外资源，为本地资源型企业寻找后备基地，同时抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。对于资源已经或濒临枯竭的城市，要选择好产业转型方向，重点用高新技术、先进适用技术改造传统产业，因地制宜，尽快形成新的主导产业。有关部门在规划重大产业项目布局时，要适当向资源枯竭城市倾斜，帮助其加快培育新的经济增长点。
　　鼓励有条件的资源型城市组织开展农业产业化经营，延长农业产业链条，积极探索农业资源保护和合理利用的有效途径。加快发展第三产业，积极发展流通业，支持将具备条件的资源型城市建设成为区域性物流中心。
　　四、着力解决就业等社会问题
　　坚持就业优先的原则，努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。资源型城市要积极贯彻落实党中央、国务院关于加强就业再就业工作的一系列部署，认真执行职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策，支持下岗失业人员再就业。加大对资源型城市职业教育的支持力度，职业教育实训基地建设专项资金要向资源型城市适当倾斜，中央和地方设立的中等职业教育助学金要对资源枯竭城市的家庭经济困难学生给予必要的倾斜支持。大力开发公益性工作岗位，健全就业服务体系，优先解决“零就业家庭”就业问题。鼓励自主创业和企业吸纳就业，对下岗失业人员从事个体经营以及吸纳下岗失业人员符合条件的企业，按规定享受有关优惠政策。支持大中型资源开采企业通过主辅分离、辅业改制等渠道，妥善分流安置职工。鼓励资源已经或濒临枯竭的企业整体或部分搬迁到其他地区开发新资源，带动本企业职工异地就业。鼓励承载现有人口确实困难的资源枯竭城市的居民易地就业或迁移到其他地区，迁出、迁入地人民政府要积极为移民的搬迁、生活和就业等提供便利条件。
　　采取有效措施努力消除资源枯竭城市的贫困代际传递现象。对资源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭义务教育阶段学生，实行“两免一补”政策。进一步完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，扩大覆盖面，保证各项社会保险金按时足额支付。完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。防止在企业破产、改制过程中发生侵害人民群众合法权益的事件，维护社会稳定。
　　抓紧改造棚户区。继续支持东北地区加快完成棚户区改造，同时研究解决其他地区资源型城市棚户区改造问题。对难以实现商业开发的棚户区改造，中央政府给予适当支持，主要用于新建小区内部和连接市政公共设施的供排水、供暖、供气、供电、道路的外部基础设施，以及配套学校、医院的建设。棚户区的拆迁安置应符合有关法律法规及政策要求，考虑低收入居民的实际困难，地方人民政府及企业给予适当补助。切实加强改造后住宅区的管理和服务工作，巩固改造成果。
　　五、加强环境整治和生态保护
　　加大资源型城市基础设施建设投资力度，增强和完善城市功能，创造宜居环境。对政策规定的环境补偿和整治资金，企业要足额提取和安排，政府要足额征收和安排，并确保专款专用，管好用好。做好土地复垦规划，从征收的土地复垦费中拨出一部分资金，加大矿山废弃土地的复垦力度。科学编制水资源规划，合理配置水资源，统筹协调生活、生产和生态用水。有关部门在安排土地开发整理项目和天然林保护、退耕还林、防护林、小流域治理、水土保持等生态治理工程时，适当向资源型城市倾斜。
　　加强深部采空区、特大型矿坑对地质结构、地下水文造成危害的基础性研究，制定治理办法。继续做好采煤沉陷区治理，抓紧组织治理废弃的露天矿坑、矸石山等重大地质灾害隐患，有效预防矸石山自燃和坍塌等事件发生。加大对石油开采造成的水位沉降漏斗、土地盐碱化等问题的治理力度。继续巩固“天保”工程成果，调减木材产量，完善配套政策。加快公益林和商品林建设，保护生态环境。按照“谁治理，谁受益”的原则，积极引导社会力量参与矿山环境治理。有关地方人民政府和企业可研究组建专业化矿区治理公司，依托其研究制订矿山治理规划并组织实施。
　　新建矿区要认真借鉴和吸取历史经验教训，着眼长远，科学规划，合理布局，严格界定生产和生活区。加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价工作，制订资源开发环评内容、标准和规范。资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开采；经评估可以开采的，应采取有效防范措施。加强对资源开采活动的环境监理，切实预防环境污染和生态破坏。
　　推广先进适用的开采技术、工艺和设备，提高矿山回采率、选矿和冶炼回收率及劳动生产率，减少物资能源消耗和污染物排放，提高产品附加值。大力推进共伴生资源和尾矿、废弃物综合利用。在油气开采与加工、煤炭采掘与转化及其他矿业开采与加工企业中，大力推广清洁生产技术，积极发展循环经济。对于符合循环经济要求的企业和项目，各级人民政府可给予一定的投资补贴和优惠政策支持。
　　六、加强资源勘查和矿业权管理
　　加强对资源型城市现有矿区周边及深部矿业权的管理，根据矿产资源规划组织编制矿区规划和矿业权设置方案。原矿区深部及周边的资源勘查，经批准可由原矿业企业中技术装备先进、资源回收利用率高的大型矿业企业以协议出让方式获取矿业权并进行勘查。允许矿业企业的矿产资源勘查支出计入矿产品成本。进一步做好危机矿山接替资源找矿工作，加大对矿业企业接替资源预查和普查的支持力度，引导矿业企业出资完成详查和勘探，增强危机矿山的资源保障能力。
　　对于新发现矿区，在以市场竞价方式有偿取得探矿权、采矿权的原则下，优先支持资源枯竭城市的矿业企业开发。省际之间的异地资源开发，由国务院有关部门协调。省（区、市）内的异地资源开发，由省（区、市）人民政府协调。
　　七、加大政策支持力度
　　中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。2007—2010年，设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面。具体方案和首批资源枯竭城市界定名单分别由财政部和发展改革委、国土资源部、振兴东北办另行上报国务院。
　　改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税负水平，加强资源税的征收管理，增加资源开采地的财政收入。
　　结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，研究建立可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。地方各级人民政府要按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则，加强对准备金的监管，具体办法由各地根据实际情况制定。
　　鼓励金融机构在防范金融风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务。
　　东北地区是资源型城市较为集中的区域。要把促进资源型城市可持续发展作为振兴东北地区等老工业基地的一项重要任务。在未来5年内，安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持东北地区资源型城市建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。财政部门要加大支持力度，帮助东北地区和中西部地区资源枯竭城市解决厂办大集体、企业办社会等历史遗留问题。
　　八、明确任务，落实责任
　　资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责。转型试点市人民政府要抓紧做好转型规划，提出转型工作的具体方案并组织实施。要把解决失业问题、消除贫困、健全社会保障体系、棚户区搬迁改造、采煤沉陷区治理、环境整治与生态保护等工作情况，作为今后一段时期资源型城市各级人民政府主要领导干部综合考核评价的重要内容。
　　国务院有关部门要切实履行职责，帮助资源型城市解决经济社会发展和生态环境建设中的突出矛盾和问题，抓紧研究落实配套的政策措施；要加强协调配合，建立协商机制，发挥合力，共同推进。
　　资源型企业要深化改革，加快自主创新，强化资源节约和环境保护意识，切实承担社会责任。经济效益较好的企业要及时主动地解决历史遗留问题，增强发展后劲。具备条件的企业要积极谋划和开发异地后备资源，发展相关产业，做好资源枯竭时的顺利转产准备。
　　各地区、各部门要充分认识促进资源型城市可持续发展工作的重要性、紧迫性和艰巨性，抓紧将有关政策措施落到实处，务求实效，努力开创资源型城市全面、协调和可持续发展的新局面。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年十二月十八日