洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市搬迁扶贫资金管理办法的通知

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论我国行政问责制度的完善

傅美容


摘 要：行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前，我国行政问责制建设已取得了一些明显成效，但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看，还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。

关键词：行政问责制度；行政责任；责任政府；政府责任


　　近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，2003年“非典”期间的高官撤职，引发了一股“问责风暴”，之后，全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政治文明的不断向前发展，行政问责制正逐步从政府管理中的一种应急措施变成现代政府管理手段。

一、行政问责制度的基本内涵及价值理念

（一）行政问责制度的基本内涵

　　行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[ 王莉花，张善喜：《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

1.行政问责的主体，是指“由谁问”

　　行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。

2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问”

　　行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。

3.行政问责的范围，是指“问什么”

　　不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

4.行政问责的程序，是指“如何问”

　　行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

5.行政问责的责任体系

　　政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。

6.行政问责的后果

　　行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

（二）行政问责制度的价值理念

　　行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。

　　首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。

　　其次，行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

湖南省岳阳市人民政府办公室


岳阳市人民政府办公室关于印发岳阳市河道采砂管理暂行办法的通知（岳政办发[2012]30号）



各县、市、区人民政府，岳阳经济技术开发区、城陵矶临港产业新区、南湖风景区、屈原管理区，市直各单位，中央、省属驻岳各单位：

　　《岳阳市河道采砂管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。



　　二○一二年十一月七日



　　岳阳市河道采砂管理暂行办法



　　第一章 总 则

　　第一条 根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国航道管理条例》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、省人民政府《关于印发湖南省河道采砂管理试行办法的通知》(湘政发〔2012〕10号)等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 在本市行政区域的河道管理范围内从事砂、石采挖和取土活动及与采砂船或机具(以下简称采砂船)一体的岸上分筛砂场的管理适用本办法。在长江干流岳阳段内从事采砂及其管理活动的，按照《长江河道采砂管理条例》规定执行。

　　第三条 河道采砂管理建立“政府主导、水利主管、部门配合、社会监督”的管理体制。全市实行“统一领导、统一规划、统一出让、统一许可、统一执法、统一收费、统一票据、统一考核、统一分配”的“九统一”管理模式。

　　第四条 市人民政府成立河道采砂管理工作领导小组，由市长任组长，市人大联系水务工作的副主任、市政府分管水务工作的副市长、市政协联系水务工作的副主席任副组长，市政府分管水务工作的副秘书长和市水务、国土资源、交通运输、地方海事、财政、监察、安监、法院、公安等相关部门主要负责人为成员，负责领导、组织、协调河道采砂管理工作。

　　第五条 市河道采砂管理工作领导小组下设办公室，与市水务局所属的河道采砂综合管理机构合署办公。人员从市水务局、市交通运输局、市地方海事局、市国土资源局、市公安局等部门抽调，实行集中办公、联合执法，负责河道采砂综合管理的日常工作。

　　相关县、市、区参照市级机构的设置，设立相应的领导、工作机构。

　　第六条 县级人民政府是辖区内河道采砂日常管理工作的责任主体。县级河道采砂综合管理机构负责辖区内采区开发建设和生产现场监督管理，以及禁采区和禁采期管理、社会治安综合管理等工作。

　　第七条 市、县两级各相关部门按照河道管理权限及上级有关规定，分别履行以下职责：

　　水行政主管部门负责组织编制河道采砂规划和河道采砂防洪影响评价，牵头组织河道砂石资源开采权的有偿出让、联合执法和稽查及考核考评工作，负责河道砂石资源有偿使用收入具体执收、发放河道采砂许可证、河道采砂统一监督管理等工作。

　　国土资源行政主管部门负责河砂资源地质调查评价、资源储量管理、资源权益价款评估，参与河道采砂规划的编制，参与河道砂石资源开采权有偿出让过程并对有偿出让工作进行监督，参与河道采砂许可的会签。

　　地方海事部门负责采砂船、运砂船的水上交通安全的监督管理工作，参与河道砂石资源开采权有偿出让过程并对有偿出让工作进行监督，参与河道采砂许可的会签。地方海事及航道管理部门负责出让河段采砂通航安全、技术论证及补救方案审定，参与河道采砂规划的编制。

　　公安机关依照国家相关法律、法规的规定，负责河道水上治安管理工作，依法打击河道采砂、砂石运输活动中的违法犯罪行为，并协助相关部门依法履行采砂监督管理职责。

　　财政部门负责征收和管理河道砂石资源有偿使用收入。

　　其他相关部门依照部门职责，负责河道采砂管理有关工作。

　　第八条 湘水干流、洞庭湖岳阳水域的河道采砂规划由省级编制审批。

　　汨罗江及县级交界河段的河道采砂规划由市水务局会同市国土资源、交通运输、地方海事等部门进行编制，报市人民政府批准，并报省人民政府备案。

　　县管河道采砂规划由县级水行政主管部门会同县国土资源、交通运输、地方海事等部门进行编制，报同级人民政府批准，并报市人民政府备案。

　　河道采砂规划年限不得超过3年。

　　第二章 砂石开采权出让

　　第九条 湘水干流、洞庭湖岳阳水域，汨罗江干流及县级交界河段的河道砂石资源开采权有偿出让由市水务局负责组织，其他相关部门参与。

　　其他河道砂石资源开采权有偿出让按照河道管理权限由各县级水行政主管部门负责组织，其他相关部门参与。

　　第十条 河道砂石资源开采权应当采取招标、拍卖、挂牌的有偿方式进行出让。

　　第十一条 河道砂石资源开采权有偿出让方案须报省水利厅审批。报批时应提交河道采砂规划及批复、出让河段防洪影响及补救方案、河砂资源地质调查评价报告及批复、资源权益价款评估报告、资源储量，涉及通航的还应提交出让河段采砂通航安全、技术论证及补救方案。

　　第十二条 河道砂石资源开采权的出让期限为3年以内。河道砂石资源开采权有偿受让申请人应按不低于资源权益价款评估结果的40%缴纳保证金。

　　未获得河道砂石开采权的，在招标或拍卖、挂牌出让活动结束之日起3日内予以退还保证金(不计利息);取得河道砂石开采权的，保证金转入出让价款。

　　第十三条 在河道砂石资源开采权有偿出让合同签订之日起3日内，受让人应与有管辖权的水行政主管部门签订《保护河道防洪安全责任书》，涉及航道的还应与有管辖权的航道管理部门签订《保护航道安全责任书》。

　　水行政主管部门应按规定程序向依法取得河道砂石资源开采权的受让人的采砂船发放《湖南省河道采砂许可证》，并按许可的开采量发放“岳阳市河道砂石采运票”。

　　第三章 采砂许可

　　第十四条 任何单位及个人在未取得《湖南省河道采砂许可证》之前，一律不得进行经营性河道砂石开采活动。

　　第十五条 河道采砂许可证由牵头组织河道砂石资源开采权出让的水行政主管部门统一发放。在发放前应征求同级国土资源、地方海事部门意见，发证后应及时将发证情况书面告知同级国土资源、地方海事部门。水务、国土资源、地方海事部门不再发放河道内生产作业许可证、采矿许可证和水上水下活动许可证。

　　第十六条 采砂船主在申请采砂许可时，应当如实向水行政主管部门提交相关材料，并对其提供的申请材料的真实性负责。

　　在取得河道采砂许可证后，对采砂船的装机功率等不得进行改造。违者，水行政主管部门有权依法收回河道采砂许可证。

　　第十七条 采砂船实行一船一证，与采砂船一体的砂场实行一场一证，河道采砂许可证实行年度登记管理。

　　河道采砂许可证有效期届满或累计采砂量达到许可开采总量的，有管辖权的水行政主管部门应当依法办理河道采砂许可证注销手续，终止该采砂船采砂行为。

　　第十八条 水行政主管部门对采砂船统一进行编号管理。采砂船及分筛砂场应当安装监控设备，并与相关行政管理部门监控系统联网。

　　第四章 采、运砂安全管理

　　第十九条 采、运砂安全管理坚持属地管理原则，县级人民政府是本辖区河道砂石采挖、装载、运输安全管理的责任主体。采砂船、运砂船的所有权人或经营管理人是安全管理的直接责任人。安监、水务、交通运输、地方海事等部门依照各自职责承担安全监管责任。

　　第二十条 地方海事部门在采砂许可会签时，应当查验船舶检验证书、船员适任证书、船舶所有权登记证书等与安全作业有关的证明资料。

　　第二十一条 县级人民政府应建立砂石装载、计量管理、运输签单发航制度，在采砂船上派驻旁站监管员、签单发航员，旁站监管员、签单发航员可由一人兼任。旁站监管员承担签单发航职责。旁站监管员、签单发航员由县级人民政府统一选派、统一培训、统一管理，持证上岗，其工资和工作经费在砂石资源开采权出让收入中列支。旁站监管员、签单发航员未按规定履行职责的，依法依规追究其相应责任。

　　第二十二条 采砂作业时段为6:00—20:00。在规定作业时间以外时段作业的，由水行政主管部门依法查处。

　　第二十三条 运砂船应当证照齐全、船舶适航、船员适任;船体应印刷或悬挂好船籍港、船名牌、船名全称、储备干舷线等标识。湘阴至城陵矶航段禁止运砂船在晚上20:00至次日上午6:00航行。运砂船违反本规定擅自夜航的，由地方海事部门责令改正，处5千元以上5万元以下罚款;情节严重的责令停航，并对责任船员给予暂扣适任证书3个月至6个月的处罚。

　　第二十四条 未经检验合格的改装船、海船不得进入砂石运输市场。违者，由地方海事部门责令停止航行;拒不停止的，暂扣船舶;情节严重的，依法予以没收。

　　第二十五条 防汛期间所有采、运砂船应遵照市、县防汛指挥部的指令停止作业，并加强船舶系泊管理。

　　第五章 砂石采运票管理

　　第二十六条 凡在本市行政区域内从事河道砂石开采、运输活动的，应持有“岳阳市河道砂石采运票”和“运砂船准许发航证”。

　　第二十七条 “河道砂石采运票”为一式三联的采、运砂量凭证，由市财政局和市水务局联合监制。

　　“河道砂石采运票”第一联为存根联，作为采砂凭证;第二联为运输联，作为运砂凭证;第三联为验票联，由旁站监管员或签单发航员交水行政主管部门备案。

　　第二十八条 任何单位、个人不得伪造、涂改、转让、买卖“河道砂石采运票”。

　　第二十九条 “河道砂石采运票”额度按年度许可开采量一次性发放。

　　第三十条 采砂业主向运砂业主出具的“河道砂石采运票”应与实际配载量相一致，不得超量配载，不得对存在安全隐患的船舶配载。

　　第三十一条 “河道砂石采运票”由采砂业主负责填写，现场旁站监管员签字核认。

　　运砂船取得“河道砂石采运票”和由现场签单发航员签具的“运砂船准许发航证”后方可发航。

　　第三十二条 河道采砂综合管理机构根据砂石运输管理工作需要，应在砂石运输的重要地段加强砂石运输的稽查。

　　凡无“河道砂石采运票”或提交的采运票数量少于实际运载量的运砂船，应当补足“河道砂石采运票”后方可放行。

　　第六章 采砂方式及清障

　　第三十三条 河道采砂作业及分筛方式、生产功率、离岸作业距离等按湖南省水利厅批准的“出让方案”执行。

　　禁止在运砂船上安装吸、挖砂设备设施。

　　第三十四条 因采砂作业留下的河道砂石尾堆及河道管理范围内的其他障碍物，按照“谁开采、谁清理，谁受益、谁出钱”的原则进行一年一清障。采砂业主按照砂石采运票的数量以0.1元/吨缴纳尾堆清障保证金。

　　采砂业主主动及时清障，县级水行政主管部门会同地方海事、航道管理部门于每年2月份组织验收。出让期满经验收合格的，退还清障保证金。验收不合格的，由县级水行政主管部门组织清障;其费用从设障者清障保证金中列支，不足部分由设障者补足。

　　第七章 砂石开采权出让收入管理

　　第三十五条 凡在本市行政区域内取得河道砂石资源开采权的单位和个人，应当缴纳河道砂石资源开采权有偿出让价款。有偿出让价款包括开采权出让收入、河道采砂管理费和矿产资源补偿费。河道砂石资源开采权出让价款的管理按照“统一发证、统一收费、依规使用”的原则实行。

　　第三十六条 河道砂石资源开采权出让收入在签订河道砂石资源开采权出让合同之日起3日内向受让人一次性全额征收。

　　第三十七条 省、市管河道砂石资源开采权有偿出让收入由市水务局负责执收，统一进入市非税收入汇缴结算户。县、市、区管河道砂石资源开采权有偿出让收入由县级水行政主管部门负责执收。水行政主管部门征收河道砂石资源开采权有偿出让收入应使用湖南省财政厅统一印制的非税收入票据。

　　第三十八条 市、县两级财政部门应按河道砂石资源开采权有偿出让收入征收额的5%安排征管业务费。征管业务费全额用于本级河道采砂管理工作。

　　第三十九条 河道砂石资源开采权有偿出让收入在剔除5%的征管业务费并扣除砂石资源开采权有偿出让前期工作成本后，省管河道砂石资源开采权有偿出让收入按省、市、县2:2:6比例分配;市管河道砂石资源开采权有偿出让收入按市、县3:7比例分配;县、市、区管河道砂石资源开采权有偿出让收入全部缴入县、市、区财政。

　　河道砂石资源开采权有偿出让前期工作成本包括：编制河道采砂规划、河道采砂开采权出让方案、防洪影响评价报告及补救方案、砂石资源地质调查评价、砂石资源储量报告、资源权益价款评估、采砂通航、安全技术论证及补救方案审定，以及用于河道砂石勘测和拍卖佣金、招标代理或挂牌出让费等。

　　第四十条 市本级河道砂石资源开采权有偿出让分成收入由市水务局商市国土资源、地方海事部门提出年度使用计划，经市财政局审查后报市人民政府批准，由市人民政府以奖励或安排项目的形式返还相关县、市、区，用于砂石资源所在县、市、区的河道修复、堤防建设及采砂管理。

　　第四十一条 河道砂石资源开采权出让收入的使用范围：

　　(一)河道与堤防工程及管理设施的管理、修建、维护及更新改造，河道清障、清淤及河床平整等方面的支出;

　　(二)河道采砂规划、勘测、防洪影响评价、砂石资源地质调查评价、资源储量管理、资源权益价款评估等方面的支出;

　　(三)河道采砂管理能力建设、河道采砂日常管理(计量管理、旁站管理和签单发航)、执法监督、考核、宣传培训以及河道砂石资源开采权有偿出让收入的征管等方面的支出。

　　河道砂石资源开采权有偿出让收入用于河道与堤防工程、河道采砂管理的比例不低于60%。

　　第八章 附 则

　　第四十二条 本办法未作出规定的，按河道采砂有关法律法规及省、市相关规定执行。

　　第四十三条 违反本办法的规定，应当进行处罚的按照有关法律法规由有关部门予以处罚。

　　第四十四条 本办法自发布之日起施行。