长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市行政效能投诉处理办法》（试行）的通知
湖南省长沙市人民政府办公厅
长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市行政效能投诉处理办法》（试行）的通知
长政办发〔2010〕1号
各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
《长沙市行政效能投诉处理办法》（试行）已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
长沙市人民政府办公厅
二〇一〇年一月二十六日
长沙市行政效能投诉处理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为规范我市行政效能投诉处理工作，促进行政机关提高行政效能，优化经济发展环境，保护行政相对人合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》、《湖南省信访条例》、《湖南省行政程序规定》和《湖南省行政效能投诉处理暂行办法》（湘政办发〔2009〕56号）等有关法律和规章，制定本办法。
第二条 本市各级行政机关受理和处理公民、法人和其他组织（以下简称投诉人）对行政机关和具有公共管理职能的有关事业单位及其工作人员（以下简称被投诉人）的行政效能投诉，适用本办法。
第三条 行政效能投诉处理坚持实事求是、有错必纠的原则，实行教育与惩戒、监督检查与改进工作相结合的工作方法。
第四条 市及各区、县（市）人民政府设立行政效能投诉中心（以下简称投诉中心），投诉中心设在同级人民政府行政监察机关，并与行政监察机关行政效能监察部门合署办公，统一使用“12342”投诉电话号码。
各区、县（市）人民政府工作部门和有关事业单位、园区应当明确相应机构（以下简称投诉机构）负责行政效能投诉工作。
第五条 行政效能投诉中心的主要职责是：
（一）负责受理、组织调查、协调处理投诉人对被投诉人行政效能的投诉；
（二）督促、检查、指导下级行政效能投诉处理工作；
（三）定期综合汇总通报本地区（部门）受理和处理行政效能投诉情况，研究分析行政管理工作中的效能问题，提出改进工作和解决问题的建议；
（四）向同级人民政府和上级行政效能投诉中心报告本级行政效能投诉处理工作，完成上级机关交办的涉及行政效能投诉工作的有关事项。
第二章 投诉事项的提出、受理
第六条 投诉中心受理下列影响行政效能和经济发展环境方面的投诉：
（一）违法设定行政许可项目和非行政许可审批项目的，对申请人符合法定条件的行政许可、行政审批不予许可、审批的，或者不在法定期限或承诺期限内作出许可、审批决定的；
（二）违反法律、法规及《湖南省行政程序规定》实施行政处罚、行政强制、行政征收，乱收费、乱罚款、乱检查、乱摊派的；
（三）违反《中华人民共和国政府信息公开条例》和政务公开规定，不履行告知义务或公开承诺的；
（四）行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使投诉人合法权益、社会公共利益遭受损害的；
（五）行政机关和有关事业单位工作人员在执行公务时，作风粗暴、故意刁难行政相对人，或索拿卡要，谋取不正当利益的；
（六）具有公共管理和公共服务职能的事业单位不履行公共管理职能或工作效率低下，对公民、法人或者其他组织的公共服务诉求置之不理或推诿拖延的，或凭借行业垄断地位强行提供有偿服务及谋取不正当利益的其他行为；
（七）行政机关和有关事业单位影响行政效能的其他行为。
第七条 以下情况的投诉不予以受理：
（一）投诉事项已经下级机关受理或正在办理，在规定期限内又投诉的；
（二）投诉事项已经市级以上人民政府、投诉中心、纪检监察信访部门或专门信访部门受理或已作出有效处理的；
（三）投诉事项依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的；
（四）投诉事项已进入法定途径程序或已做出有效处理；
（五）投诉中心已作答复的。
第八条 投诉中心应当充分利用政府现有信息资源为投诉人反映问题提供便利。应当向社会公布工作机构的通信地址、投诉电话、接访时间、受理范围等相关事项。
第九条 投诉人可以通过电话、信件、电子邮件等形式进行投诉。投诉人采用来访形式提出投诉事项的，应当出示居民身份证或其他有效证件，并到行政效能投诉中心设定的场所投诉；多人来访的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。
第十条 采用书面形式投诉的应当写明投诉人基本情况、投诉的事实和理由，并提供相应证明材料。
第十一条 投诉人提出投诉事项，应当客观真实，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。
第十二条 投诉人在投诉过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；
（二）携带危险物品、管制器具；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；
（四）在接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理人员弃留在接待场所；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人投诉或者以投诉为名借机敛财；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
第三章 投诉事项的办理和督办
第十三条 投诉中心和投诉机构按照分级负责、归口办理的原则办理投诉：
（一）县级以上人民政府行政效能投诉中心负责组织协调处理投诉人对本级人民政府工作部门、有关事业单位及其工作人员、下级人民政府及其工作人员的行政效能投诉；
（二）各区、县（市）和乡、镇人民政府工作部门及有关事业单位负责行政效能投诉的机构，负责本部门、本单位的行政效能投诉处理工作，办理同级人民政府行政效能投诉中心督办、交办的行政效能投诉件；
（三）投诉中心对不属于受理范围的投诉，应告知投诉人处理渠道。
第十四条 行政效能投诉中心对于投诉事项应当分类登记，按照不同情况在15日内作出如下处理：
（一）不属于受理范围的，应告知投诉人，并说明理由；
（二）对本级人民政府工作部门依法定职责处理决定的投诉事项，应当转有权处理的行政机关；
（三）对县级以上人民政府行政效能投诉中心负责的投诉可直接办理，也可转、交下级行政效能投诉中心办理。办理时限均为30个工作日；如属特别重大、复杂的投诉，需要延期办理须经投诉中心或投诉机构负责人批准可以延期30个工作日办理。
第十五条 投诉办理应依照法定程序进行。对投诉事项的核实、调查应客观真实，认真听取投诉人与被投诉人的意见，在全面了解情况、掌握证据的基础上，依法依规提出适当的结论和处理意见。
第十六条 投诉中心办理投诉可以通过被投诉人所在行政机关或事业单位行使下列职权：
（一）就投诉事项开展调查，要求被投诉人配合调查，提供与投诉事项有关的文件、资料，并就被投诉的问题作出解释和说明；
（二）要求被投诉人在规定时间内履行或正确履行法定职责、义务；
（三）责令被投诉人停止违反法律、法规、规章和人民政府的指示、决定、命令的行为，对所造成的危害采取必要补救措施；
（四）对被投诉人采取行政效能告诫、通报批评等处理措施；
（五）对需要行政问责的被投诉人，向行政问责决定机关提出行政问责的意见和建议；
（六）对构成违法违纪的被投诉人，移送有管辖权的机关立案查处。
第十七条 投诉中心发现行政机关和有关事业单位有下列情形之一的，可以督办：
（一）无正当理由未按规定的办理期限办结投诉事项的；
（二）未按规定反馈投诉事项办理结果的；
（三）未按规定程序办理投诉事项的；
（四）办理投诉事项推诿、敷衍、拖延的；
（五）不执行处理意见的；
（六）其他需要督办的情形。
第十八条 投诉中心应对交办投诉件的调查处理情况进行督查。对事实不清、处理不当的，可以责成其重新调查处理，必要时也可以直接调查处理。
第四章 工作纪律
第十九条 投诉中心和投诉机构工作人员在处理投诉事项时，应当恪尽职守、秉公办事，不得推诿、敷衍、拖延。
第二十条 投诉中心工作人员和投诉机构不得将投诉人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发人或单位；确需转交被投诉人核实，应当摘要转交。
第二十一条 投诉中心和投诉机构工作人员与投诉事项或者投诉人有直接利害关系的，应当主动提出回避，是否回避，由投诉中心或投诉机构负责人决定；投诉中心或机构负责人回避，由其上级机关或本部门、单位负责人决定。
第二十二条 接待投诉的工作人员不得有下列行为:
（一）超越或者滥用职权，侵害投诉人合法权益；
（二）适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害投诉人合法权益；
（三）收到投诉事项应当登记、转送、交办、归档而未按规定登记、转送、交办、归档，或者应当履行督办职责而未履行的；
（四）接待投诉的工作人员在工作中作风粗暴，激化矛盾的；
（五）打击报复投诉人。
第二十三条 投诉中心工作人员有第二十二条所列行为的，视情节给予责令作出深刻检查、诫勉谈话、通报批评等行政处理，情节严重的给予行政处分。
第二十四条 行政效能投诉处理结果依法在适当范围内公开，接受监督。行政效能投诉处理情况作为各级行政机关和其他具有行政管理职能事业单位行政效能评估和工作人员年度考核、奖惩的一项依据。
第五章 附 则
第二十五条 国有及国有控股企业的投诉处理参照本办法执行。
第二十六条 各区、县（市）人民政府和市直各部门可依照本办法，结合工作实际，制定具体实施办法。
第二十七条 本办法自2010年2月1日起试行。
论中国保险市场监管的完善
佘 文 娟
[内容提要] 与其它类型的监管相同，保险监管是一种政府行为。市场需要监管力量的维护，否则，保险市场有可能步入歧途；然而，过度监管则可能反过来遏制保险市场的生机和活力，使之裹足不前。因此，一国保险监管的政策、力度以及完备性，是实现保险企业稳健经营的关键。中国已经加入世贸组织，中国保险业面临着挑战和机遇，相应地，中国的保险监管也应加以完善，以应对入世的冲击。本文结合中国保险监管的现状，对完善中国保险监管提出了若干管见。
[关键词] 保险监管、市场准入、政府行为
[中图分类号]F842 [文献标识码] A
[通信地址]厦门市湖滨北路68号保险大厦新华人寿保险公司厦门分公司培训部361012
[email] shewenjuan@sina.com
一、保险监管的目的和意义
（一）保险监管可以起到市场准入甄别的作用。
所谓市场准入(market access),是指一国允许外国货物、服务或资本参与其国内市场的程度。[1]“准”字体现了国家法律的一种许可，“入”字则指外国服务、货物、资本的进入，亦即本国市场的对外开放，因而准入的含义是指国家通过实施各种法律和规章制度对本国市场开放程度的一种宏观的掌握和控制。保险服务贸易的市场准入原则旨在通过增强各国金融服务贸易体制的透明度，减少和取消各种限制市场进入的贸易壁垒，使各国在一定期限内逐步放宽市场开放的领域，加深市场开放的程度，从而达到促进世界服务贸易的增长，保证各国保险服务可以在世界市场上公平自由竞争的目的。东道国对保险企业的市场准入监管，是其地域监管的首要环节，因为市场准入是保险企业合法进入东道国市场的先决条件，同时市场准入形式与条件的宽严，也关系到保险企业后续经营的成效。
（二）保险监管可以引导创造“最佳效益规模”。
大量的实证研究发现：中小型保险公司的规模收益递增，而大型公司的规模收益则可能不变，也可能是适度递增或递减。上述结论表明，保险市场是竞争性的，即使是小规模的保险人，也可以成功地与大型保险人展开竞争，获得一定的优势，因而保险市场是一个鱼龙混杂的“可争夺市场”。[2]通过保险监管，可以对保险公司的数量及规模加以调节，使之达到最大效益规模。
（三）保险监管是实现保险业经济补偿职能的需要。
从本质上讲，保险公司是风险转移和分担的中介，而不是信用中介，其经营目标是保证被保险人和投保人所保利益受到损失后能及时足额得到赔付。保险业具有对被保险人经济补偿的功能，所以，其经营风险所造成的影响远远超过其它企业，保险企业的经营失败不仅会使个人失去经济保障，而且也会对整个经济造成混乱并影响社会稳定。因此，政府必须加强对保险业的监管，确保保险业稳健经营。
（四）保险监管是保证保险业正确经营方向的客观要求。
经营方向是保险业为了获得经济效益而采取的方法和运用的手段。对于许多保险企业来说，其经营失败的原因多出自业务人员的失职或经营方针的实施不当。从当前保险业的管理体制来看，其经营方针和策略的决定，往往被少数高级管理人员所控制，但保险业自身的专业性和技术性都很强，保险业自身缺乏具有专业技术知识的管理人员和保单管理者，很难对不适当的经营方向加以完善或纠正。因此，政府给予正确的保险监督管理，以保证保险业经营的正确方向，是十分必要的。
（五）实行保险监督管理是弥补保险业自身管理缺陷的需要。
经营管理是企业生存发展的命脉，企业必须在自身发展过程中向管理要效益。保险业在商业化发展过程中，经营管理的目的是为了保障和提高保险业自身的效益，其保险费率的厘定、保险公司责任准备金的提取、再保险的规定等，都会从自身利益考虑，往往有失公平。因此，必须通过外部进行监督管理，才能达到保险业经济效益和社会效益的统一。
二、影响我国保险监管的因素
保险监管的效率，不仅与保险监管机构自身有关，也与保险监管的社会环境有关，我国保险监督管理的社会环境与其它国家相比，具有特殊性。这突出的体现在如下三方面因素上：
（一） 微观主体的行为对保险监管的影响。
目前，我国保险公司的经营理念和经营机制还不适应市场经济的需要，许多保险公司体制虽然发生了变化，但是经营理念还停留在计划经济时代，有的甚至缺乏基本的守法经营意识，一哄而上，混业经营，不计成本，不考虑风险的现象仍然存在。各类保险公司的竞争意识、进取意识比较差，自担风险的机制尚未建立起来。一些保险公司很少顾及成本和风险，盲目地追求数量扩张，由此形成大量不良资产。这决定了在新时期下保险监管的重点是改变企业的粗放式经营，培养现代保险业的创新意识。
（二） 政府行为对保险监管的影响。
受政府寻租行为的影响，政府职能界定模糊的直接后果是政府动辄以行政手段干预保险市场。随着市场经济体制改革的深化，利益分配格局的调整，社会经济秩序中的矛盾冲突也会反映到保险业运行中来，因此政府对保险公司的行政干预还必不可少，保险公司的自主经营只能逐步得到实现。作为政府行为在保险业的重要体现方式，保险监管应当运用相关经济杠杆，对保险企业的均衡、高效发展提供制度保障和良好的外部环境，而不应取代企业充当决策者。
（三）市场状况对保险监管的影响。
保险监管的力度依市场的不同而有所区别。所有的市场对个人购买的保险产品监督力度最大。其中与公共政策有关的产品更是如此。购买者的规模越大，信息越多，监管的力度越弱。例如，一般国家对再保险产品的监管力度最弱，对海上保险、航空保险和运输保险的监管力度较强，比上述保险监管力度再强一些的依次是大企业的保险、小企业的保险、团体人寿保险等，监管力度最强的是个人寿险和个人机动车保险。[3]
三、我国保险监管的现状
我国还没有形成完善的保险监管体系，保险监督管理乏力，存在着不少缺漏。
（一）保险监督机制不健全。
保监会受地方政府制约的现象还很严重，导致对地方保险公司监管乏力。从体制上看，保险监督管理机制的建设还很薄弱，监管队伍没有真正壮大起来，监督管理的水平不高。从监管环节上来看，只注重对机构的管理，忽视对保险公司人员的监督管理；只注重对业务事件的监督管理，忽视对内部机制的监督管理。
（二）保险立法严重滞后。
我国的保险立法尚处于初级阶段，这与我国蓬勃发展的保险业现状并不相称。首先，从目前我国现有的保险法规来看，只有保险法和人民银行制定的一些规章。这些法规是在我国保险市场还不很健全的情况下制定的，在立法上存在着许多不足之处；其次，这些法规没有兼顾到我国保险市场对外开放的实际情况，没有对进入我国保险市场的外国公司予以详尽的规范；再次，没有规定对擅自经营商业保险业务的法人或自然人及违法违规保险公司的罚则，保险法规缺乏强制性和可操作性。
（三）保险监管方式、措施落后。
因人力、机构条件的限制，我国保险监管处于被动性监管状态，保险监管人员象消防队员一样，哪里出现问题就去哪里，监管工作缺乏科学性、系统性、主动性和前瞻性。同时，监控的重点仍在费率、手续费等细节问题上，对关系到保险公司经营稳定的偿付能力、再保险安排、资产负债配置和内控机制等重大问题监管力度不够，监管手段不到位，监管方式单一。
四、完善我国保险监管的若干建议
保险监管方式通常有两种：一种是严格监管方式，另一种是松散监管方式。前者强调对费率和偿付能力实行双重监管，在这种监管模式下，所有的保险活动都受到全面监管，包括对市场准入的限制、对保险产品质量即条款和费率的管理、对保险资金运用及准备金比率的管制等；后者则只对偿付能力进行监管，放松对保险产品、保险业务甚至市场准入条件的约束，因而采取的主要是控制财政资金的监管手段，并且要求具备完善的会计规范评估原则和详尽的财会报告制度。由于中国保险市场尚未成熟，保险业的自律监管尚不完善，尤其是缺乏实行松散监管的财会条件，我国目前保险公司采用的仍是费率与偿付能力并重的严格监管方式。
1、利用WTO服务贸易总协议（GATS协议）的“市场准入”条款，行使对外国保险服务提供者的准入“甄别权”。[4]要达到积极、合理、有效利用外资的目标，就必须在准入环节上设置资质要求和业绩要求，积极引入那些资力雄厚、业绩优良、财会制度健全的外国保险公司，而将那些资质或业绩较差，财会制度不健全的外国保险公司拒之门外。从GATS项下市场准入的承诺情况来看，大多数国家均保留着对外资金融机构的准入甄别权，同时这也是我国维护自身金融安全的一项必要措施。
2、进一步充实保险监管力量。1998年11月中国保监会的成立，标志着我国保险监管在建制上已经独立化和专门化。但保监会仍存在着人员、网点不足的问题，无法在全国主要城市形成一个自足的监管网络，在某些地区、城市还必须依靠中国人民银行代为监管。加入WTO前后，应努力在外资保险公司集中的城市增设保监会分支机构，配备专业保险监管人员，只有这样才能从人员和机构上保证对保险公司的有效监管。
3、完善和创新保险监管方法。在监管方法上，现场检查与非现场检查应双管齐下。必要时，可参照国外的三级管理制度，建立保险公司资信等级制度，根据保险公司资金实力、经营管理水平、经济效益和遵纪守法情况，综合评定其资信等级，并定期予以公布。同时，还应创设统一的保险公司报表体系和科学的预警指标系统，以求紧密跟踪检测保险公司的经营状况，有效地防范和控制保险经营风险。
4、应尽快建立起保险自律监管机制。实践证明，行业自律作为外部监管必要和有益的补充，对于协调外部监管矛盾，规范市场竞争秩序具有外部监管难以企及的良好效果。我国的保险同业公会虽已正式成立，但相应的规章制度尚未建立，会员纳入程序也未予明确，今后应加强和完善其自律职能，尤其应将所有保险公司纳入保险行业组织中，从行业自律的层面加强对其的监督和规范。
