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民政部 国家计委


关于印发《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的通知
民政部、国家计委



各省、自治区、直辖市民政厅（局）、计委（计经委），各计划单列市民政局、计委：
为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的战略部署，推动我国社会福利事业的发展，特制定《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。现印发给你们，请结合当地实际情况贯彻执行。

民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要


根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，制定民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要。

一、“八五”期间民政事业的发展状况
（一）“八五”期间，在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线的指导下，民政工作加大了改革开放的步伐，各项民政事业全面发展，“八五”计划确定的战略目标基本实现。更为重要的是民政部门在实践中积累了宝贵的经验，确立了在社会主义市场经济体制下保
障人民群众基本生活权益的基本任务，成功地走出了一条具有中国特色的民政事业的发展道路，为维护社会稳定，促进两个文明建设作出了重要贡献。
（二）农村社会保障重点突破，全面发展，不同形式的社会保障制度框架已基本形成。截至1995年底，建立农村社会保障网络乡（镇）达1．53万个，覆盖率为33％，完成国家计划目标。
“八五”期间，我国自然灾害比较严重。1991年的华东特大水灾和1994年的江南及华南特大水灾，历史上罕见。在党中央、国务院的领导下，成功地组织了灾害救助工作，自然灾害救济费支出94亿元，筹集国内外援助和捐赠达30亿元，救济灾民3亿人次，保证了灾民的基
本生活，维护了灾区的社会稳定。截至1995年底，救灾扶贫经济实体达1．5万个。救灾工作的深化改革，拓宽了国内外救灾援助的渠道，形成了救灾与减灾、兴办救灾扶贫经济实体与开展社会互助相结合的新格局。
推进了社会救济改革，进行了建立最低生活保障制度和失业职工救济的试点工作。社会救济标准有所提高。国务院颁布的《农村五保工作条例》，使五保供养工作走上了有法可依的轨道。“八五”期间累计扶贫1600万户，脱贫率为61％。截至1995年底，扶贫储金会可达到1
5万个，比1990年增长39％。
为适应农村经济和社会发展的需要，近年来开拓了农村养老保险工作。
（三）城市社会福利事业开拓前进。社区服务已纳入国家发展第三产业的总体规划，在大中城市正向实体化、产业化的方向发展。截至1995年底，社区服务设施和便民利民服务网点达33万个，比1990年增长2．7倍。适应人民群众对社会福利服务的要求，兴办了一些面向社
会的新型福利设施。截至1995年底，城乡各种福利院床位数达98万张，敬老院覆盖率为61％。社会福利企业稳步发展，基本完成了从事业体制向企业体制的转变。截至1995年底，福利企业安置残疾人95万人，创增加值390亿元。
（四）优抚安置工作开创了新的局面。广泛深入地开展了创建“双拥”模范城县的活动。各类优抚对象的抚恤补助标准分期分批做了调整，在乡老复员军人的医疗、生活问题得到一定程度的缓解。改革退伍军人的安置办法，完成了300万退伍义务兵、20万转业志愿兵和近3万名军
队离退休干部的安置任务。优抚安置事业单位在改革中完成了供养、医疗和军供任务。
（五）社会行政管理规范化、法制化水平不断提高。修订颁布了新的设市标准，制定了设市预测和规划，积极、慎重地进行了区划调整，促进了区域经济的发展和城市化进程。首次进行的省际勘界试点工作，已勘定了6条省界线的80％。编辑出版了一批国内外标准化地名工具图书。

社团管理、婚姻登记、殡葬改革等方面都取得了进展。婚姻服务正在起步。殡仪事业单位的管理与服务水平有所提高，1995年全国火化率达到33％，并根据规划兴建了一批公益性、经营性公墓。
（六）基层政权和群众自治组织建设有了新的进展。开展了调查研究，组织、评比表彰和培训基层干部。贯彻“村民委员会组织法”和“居民委员会组织法”，组织指导村、居委会的换届选举工作，开展村民自治示范活动，推进了基层民主，增强了村委会、居委会联系政府和群众的纽
带作用。
（七）民政事业费有所增长，“八五”期间民政事业费达386亿元，基本保障了民政事业发展的需要。发挥了市场手段对民政事业发展的促进作用，在一定程度上补充了国家投入的不足。通过发行中国福利彩票，开展社会福利有奖募捐，全国共筹集社会福利基金35亿元，在支持社
会福利、社会救助等方面起到了不可缺少的作用。巩固和壮大了优待五保集体统筹。社会福利企业在国家优惠政策和技术改造的扶持下，1995年的增加值比1990年增长2．9倍，支持了福利事业的发展。民政事业单位在重视社会效益的同时，加快发展第三产业，开展经营活动，经
济效益有所提高。

二、民政事业发展面临的主要问题
（八）现行的社会保障体系依然脆弱，不适应社会主义市场经济的要求。农村社会保障覆盖面偏小；优抚救济对象生活贫困，“八五”期间优抚救济对象补助标准仅提高32％，增幅比城镇居民生活费收入低77个百分点，比农民纯收入低47个百分点，优抚对象生活难、住房难、医
疗难问题尤其突出，在一段时期内还可能加重；城乡各种福利院床位数国家计划未能完成，预计比计划减少2万张，且危旧房面积接近30％，不能适应我国人口老龄化等要求；社会福利企业由于资金、技术条件和人员素质的限制，在现代企业的竞争环境中处境艰难；人事制度和企业用工
制度的改革，使城市退伍兵和残疾人就业安置工作的难度加大。
（九）社会行政管理难度增大，手段落后，且服务单位少、条件差，不能适应社会主义精神文明建设的要求。特别是收容遣送体制不顺，基础设施差，与工作任务不适应，成为民政工作的难点之一。
（十）随着农村改革、社会主义市场经济体制的建立、社会主义民主与法制的加强，城乡基层政权和群众自治组织整体状况不适应的问题越来越突出，基层干部的素质急需提高。
（十一）国家资金投入不足。1995年民政事业费支出按1990年不变价计算，只相当于1990年民政事业费支出的87％，预算内基本建设投资相当于85％。

三、民政事业发展的奋斗目标和指导方针
（十二）妥善地解决上述问题，是决定今后一段时期民政事业能否持续地、稳定地发展的关键。虽然民政工作在发展过程中还可能会面临这样那样的困难和问题，但总的说来，今后15年国民经济的发展和民政工作的改革，将为民政事业发展创造条件。制定民政事业发展“九五”计划
和2010年远景目标，具有重要意义。这是在社会主义市场经济条件下民政部门第一个中长期规划，也是民政事业发展跨世纪的宏伟蓝图。在此阶段，民政工作改革与发展的指导思想：以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线为指导，抓住机遇，深化改革，扩大开放
，全面推进各项民政事业的发展，依法维护和保障人民群众基本生活权益，促进社会稳定，为实现国民经济和社会发展第二步战略目标以至下世纪初开始实施第三步战略部署服务。
（十三）“九五”民政事业发展的主要奋斗目标确定为：
－－在农村逐步建立起与经济发展水平相适应的，因地制宜、标准有别、相互配套、统一管理的，以农民自我保障为主的、实行国家、集体和个人保障相结合的社会保障制度。在全国奔小康的进程中，使优抚救济对象的生活水平随着当地群众生活水平的提高而相应提高。
－－在城市，普遍实施最低生活保障制度；逐步建立起立足民政、面向社会的以社区服务为重点的社会福利和服务体系。
－－建立和完善国家、社会、群众相结合的优抚安置管理体制和服务体系，建立优抚对象的抚恤补助经费自然增长机制，依法保障对城市退伍义务兵、志愿兵和军队离退休干部的安置。
－－逐步建立起运转协调、高效灵活，管理和服务功能有机结合的社会行政管理体制，健全法制，依法行政，依法管理。
－－基层政权的职能普遍得到加强，逐步建立较为完善的村（居）民委员会民主自治制度。
2010年的主要奋斗目标是：形成比较完善的城乡社会保障体系，社会行政管理管理体制和运行机制规范化、法制化，基层政权民主化进一步增强，民政工作管理逐步现代化，实现民政事业全面进步与持续发展。
经过15年的努力，民政事业将再上一个新的台阶，人民群众的基本生活权益得到更好的保障，民政工作的社会稳定机制的作用得到更好的发挥，这将有力地推进社会主义精神文明建设，有力地促进社会进步，为下个世纪中叶实现第三步战略目标创造必要的条件。
实现“九五”和2010年的奋斗目标，要按照党中央的部署，实行两个具有全局意义的根本性转变，一是民政管理体制要从传统的计划经济下的管理模式向社会主义市场经济体制管理新方式转变，二是民政事业发展方式从单纯福利型向公益型和效益型转变，进一步提高民政事业的社
会效益以及民政企业的经济效益，促进各项事业的全面发展。
（十四）根据民政工作改革开放以来的经验，为了实现未来15年的奋斗目标，各级民政部门要按照民政事业发展的指导思想和基本思路，把是否有利于保障人民群众基本生活权益、是否有利于社会稳定、是否有利于社会进步、是否有利于精神文明建设，作为检验民政工作的根本标准
。在党的基本理论和基本路线以及基本方针的指导下，今后实现15年民政事业发展必须遵循以下重要方针：
－－服从大局，维护稳定。各项民政工作都要服从于、服务于党的中心工作，按照党中央确定的稳定是改革和发展的前提和基础的方针，正确处理好改革、发展、稳定三者之间的关系，充分发挥民政部门的社会稳定机制的作用。
－－解放思想，深化改革。按照社会主义市场经济体制的要求，加大民政工作改革的深度和力度。改革要抓住重点，又兼顾一般，以重点突破带动整体推进，促进各项改革健康发展。
－－发展社会互助，推动民政工作社会化。要根据民政工作群众性、社会性的特点，广泛动员和依靠社会力量，采取多种形式倡导和组织社会互助；积极探索社会化新途径，把民政工作社会化提高到一个新水平。
－－民政工作主要体现社会效益，发展民政事业的资金必须始终坚持国家投入是主渠道。同时，推进筹资渠道多元化，鼓励社会、个人投资兴办民政事业。
－－加强基层，强化基础，着力加强县、乡两级的民政工作，特别要加强基层民政组织建设，建立和完善基层民政工作体系。
－－从实际出发，分类指导，分层决策，因地制宜制定工作方针和确定工作重点，创造性地开展工作。
－－贯彻“两手抓、两手都要硬”的方针。把精神文明建设寓于各项民政工作之中，以精神文明建设推动各项民政工作；以做好各项民政工作促进精神文明建设。
－－贯彻科教兴国战略，提高民政干部职工素质，提高民政部门的现代化管理水平，加快民政企业事业单位的技术改造步伐。
－－促进地区间的协调发展。中央和经济较发达地区责任、有义务帮助经济欠发达地区发展民政事业，缩小地区间的发展差距。

四、“九五”期间民政事业发展的主要任务
（十五）深化救灾工作改革。强化政府的救灾职能，健全完善与经济发展水平相适应的救灾救济制度，切实保障灾民的基本生活。建立救灾工作分级负责、救灾款分级负担的救灾体制，逐年增加政府对救灾救济的投入。探索建立救灾预备金制度，进一步加强救灾扶贫周转金和救灾扶贫
经济实体的管理，提高群众抗灾和生产自救的能力。建立灾害监测管理体系，科学评定灾害等级。实行减灾与救灾相结合，减轻自然灾害损失。完善接收国内外的救灾援助的机制，进一步扩大救灾、减灾的国际合作。
（十六）加强社会救济工作，认真解决好城镇低收入居民和农村贫困人口生活困难问题。加大城镇社会救济改革力度，努力做好生活在最低生活保障线下人员和失业职工的社会救济工作。到2000年，全国城市普遍建立最低生活保障制度，并按最低生活保障标准对城市贫困人口进行
救济。在农村逐步提高特困户的定期定量救济标准。到2010年，全国城乡要普遍建立最低生活保障制度。
切实解决五保户供养标准过低的问题。“九五”期间，五保户供养标准年平均增长应高于6％（按不变价计算，下同）。发展敬老院院办经济，建成以敬老院为依托的农村老年人服务网络。到2000年，全国乡镇敬老院覆盖率达到80％。
广泛开展社会互助活动。巩固、发展救灾扶贫经济实体和储金会、储粮会等基层互助组织，扶持贫困户发展生产，勤劳致富。要加强对救助捐赠活动的组织和管理。
（十七）继续深化农村养老保险管理体制改革，做好农村养老保险工作。
（十八）大力发展社区服务业，加快建立城市福利服务体系，满足人民群众对福利服务日益增长的需求。
积极发展社区服务，充实社会服务设施，方便人民群众。要贯彻落实《关于加快发展社区服务业的意见》，制定社区服务业发展规划，提高国家对社区服务业的投资比重，兴建一批项目较全、服务水平较高的新型社区服务设施，加强行业管理，拓宽服务领域，促进社区服务业实现产业
化、实体化和社会化。到2000年，社区服务中心要达到7000个，实现每个街道（县城关镇）都有一个社区服务中心，基本建立起多种经济成份并存、服务门类多样、服务质量和管理水平较高、效益较好的社区服务网络。并逐步向社会服务推进，减轻企业办社会的负担。到2010
年，社区服务中心达到1．4万个。
大力发展社会福利事业，加强福利设施建设。要加快发展光荣院、社会福利院、老年公寓、敬老院的老年人福利设施，构筑“夕阳工程”，迎接白发浪潮的到来。“九五”期间，兴建老年公寓15万套；2010年老年公寓达到50万套。到2000年，城乡各种福利院床位数要达到
120万张，实现每万人口拥有各种福利院床位数9张；到2010年，福利院床位数达到160万张，实现每万人口拥有各种福利院床位数11张。落实好《九十年代中国儿童发展规划纲要》，稳步发展儿童社会福利设施，增进儿童福利。深化社会福利改革，探索政府主导、社会参与、
法人运作的发展福利事业的路子，加快社会福利社会化进程。努力提高福利事业单位的社会效益和经济效益。到2000年，福利事业单位床位利用率达到83％。
加强残疾人就业指导，扶持发展福利生产，逐步建立集中与分散相结合的残疾人就业制度。依法健全完善国家对福利企业的扶持保护政策。加强对福利企业的管理，完善福利企业年检认证制度。重点抓好直属福利企业的改革，加快技术进步，提高市场竞争能力。到2000年，福利企
业增加值要达到580亿元，安置残疾人115万人。进一步发展假肢业，逐步实行假肢业务职业资格证书制度。
（十九）扩大福利彩票销量，为改善城乡社会福利设施筹集更多的资金。“九五”期间，中国福利彩票发行销售300亿元，筹集社会福利基金90亿元。这笔资金重点用于增加对福利事业单位的投入，消灭危房和改善现有设备，改造和新建一批水平较高的社会福利设施，提高福利单
位收养代养水平，支持贫困地区发展社会福利。要建立与社会主义市场经济体制相适应的中国福利彩票管理体制和运作机制，规范彩票市场，探讨发行销售新方法，使有奖募捐这项取之于民用之于民的好事办得更好。
（二十）改革和完善优抚安置制度，建立优抚安置服务体系。
广泛深入开展“双拥”活动，巩固和发展各类基层双拥组织，推进拥军优属工作社会化。落实优抚政策，有计划有步骤地调整优抚标准，逐步建立起抚恤补助标准与人民生活水平相适应的自然增长机制，切实解决优抚对象的生活困难，特别应妥善解决在乡复员军人生活、住房、医疗等
方面的困难。完善群众优待制度。“九五”期间，抚恤标准年平均提高率要达到7％，复退军人补助标准提高率要达到6％。
依法做好安置工作。要拓宽城镇退伍兵的安置渠道，在国家保证第一次就业的前提下，探索政府安置与劳动力市场需求相结合的路子。制定优惠政策，鼓励退伍军人自谋职业。建立退伍军人两用人才开发使用基金，大力开发军地两用人才。切实做好军队离退休干部的安置和服务管理工
作。做好军队复员干部、转业志愿兵和无军籍退休职工的安置工作。
改善优抚医院和光荣院的设施和装备条件，增强自我发展能力。把烈士纪念建筑物建设成为以烈士褒扬为主，集宣传、教育、游览等多功能于一体的社会主义精神文明建设阵地。做好重点战略部位军供站的建设工作。
（二十一）强化社会行政管理，发展社会公益事业。
加强行政区划管理，按照《设市预测与规划》目标，落实设市工作，推进全国城市化进程。进一步搞好设镇预测与规划。积极稳妥地做好行政区划调整变更工作。开展小城镇研究，指导编制小城镇发展规划，修订建制镇设镇标准，促进小城镇发展。全面开展省界勘界工作，到2000
年，全国省际界线基本划清楚，依法治界。加强以城镇为重点的地名管理，做好地名命名、更名规划和地名标志设置工作。
依法加强社团和民办非企业单位的管理，实现管理工作的法制化、规范化、科学化。要按照“政社分离的原则”，加大社团自我管理、民主管理的力度，指导社会团体建立适应社会发展与进步的内部自律机制，充分发挥其在社会主义市场经济体制下的积极作用。建立起民办非企业单位
统一管理体系，完善社团和民办非企业的管理和监督机制，为社会提供有效的服务。
做好婚姻管理、殡葬管理和收容遣送工作。严格婚姻登记管理，依法处理违法婚姻，提高婚姻登记率和合格率。保护妇女儿童合法权益，做好收养登记工作。继续推进殡葬改革，到2000年，全国火化率达到36％。推进殡仪馆等级建设。加快发展婚丧服务业，拓宽服务领域，提高
经济效益。到2000年，婚姻服务设施发展到1000个，殡仪馆达到1500个，城市公墓达到800个。加强收容遣送站的基础建设，在大中城市建立流浪儿100个保护教育中心，促进社会治安的综合治理。
（二十二）加强基层政权和群众自治组织建设。配合政府行政管理体制改革和机构改革，加强村委会、居委会建设。做好村委会、居委会的换届选举工作，加强领导班子建设。深入开展村民自治示范活动。到2000年，每个省、自治区、直辖市都要建成一个示范县，每个县建设一个
示范乡镇，每个乡镇建设一个示范村，并做好普及工作。抓好基层干部培训和评比表彰活动。

五、加快民政事业发展的政策与措施
（二十三）进一步加强民政队伍建设。建立一支高效、廉洁的民政干部队伍是实行民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标的组织保证。要下大力气加强县、乡两级民政机构和组织建设，把各级民政部门的领导班子建设成勤政、务实、高效、廉洁的战斗集体，并造就一支思想
正、作风硬、业务精的干部队伍，为民政事业的改革与发展提供可靠的组织保证。各级民政部门要加强社会主义精神文明建设，加强职业道德教育，建立职业道德规范。要号召民政干部努力学习，埋头苦干，敬业爱岗，发扬“孺子牛”精神，全心全意为人民服务，帮助群众解决实际困难，
为群众多办实事。要进一步加强廉政建设，深入开展反腐败斗争。改善民政部门的办公条件，关心民政干部职工住房和生活问题，为民政工作创造必要的条件。
（二十四）建立与社会主义市场体制相适应的民政事业发展管理体制与运行机制。我国现行的民政事业管理体制在计划经济体制下对保证民政事业发展曾起过积极的作用，但已越来越不适应建立社会主义市场经济的需要。要实现“九五”计划和2010年的奋斗目标，关键是实行“两
个转变”的战略部署，逐步建立起中央与地方合理分工、以地方为主的民政工作管理体制。本着依法行政、事权与财权相结合的原则，建立和完善宏观调控体系，指导民政事业的发展。
“九五”期间，要逐步建立起单位性质划分明确，以社会效益为主、兼顾经济效益、具有高效率的民政事业发展运行机制。为此，要加速民政工作的社会化进程，建立多元化的社会资金筹措机制，争取更多的社会力量广泛参与民政事业发展，使民政事业发展在市场经济体制下充满生机
和活力。
（二十五）增加国家投入，保障民政对象基本生活，推进民政事业发展。“九五”期间，为贯彻中央“九五”计划建议提出的“要认真解决城镇低收入居民和农村贫困人口生活困难问题”的战略部署，妥善解决优抚救济对象的温饱问题，维护他们的基本生活权益，确保他们不因物价上
涨而生活水平降低，中央和地方政府应分别建立民政事业费随财政收入逐年增长的机制。
按照中央“积极发展社区服务，充实社会服务设施，方便人民群众”、“大力发展各项社会福利事业，加强福利设施建设”的要求，地方各级政府要统筹规划民政事业的发展，将民政事业发展纳入当地国民经济和社会发展计划，把民政建设纳入当地建设计划，并增加对民政事业发展的
投入，提高民政部门固定资产投资比例。
逐步建立适应社会主义市场要求的民政经费管理体制和运行机制，实现计划、财务、资产和基本建设的统一管理，管好用活各类资金，提高民政经费的整体效益。
（二十六）强化市场手段对民政事业发展的促进作用，不断壮大为民政对象服务的经济实力。发展民政事业要在坚持国家投入为主渠道的同时，大力发展民政企业和经济实体，弥补国家投入的不足，走有中国特色的民政事业发展的路子。要利用民政部门自身的特点和优惠政策，挖掘潜
力，创造条件，扬长避短，开拓综合性的社会服务业，逐步建立具有民政特色、有市场前景的产业体系；重点抓好民政直属福利企业和各类直属经济实体，提高效益；各类民政事业单位要积极创收，以实业补事业。大力开展社会福利有奖募捐和慈善募集活动。巩固集体统筹。
（二十七）建立和完善支持民政事业发展的政策。民政事业主要体现社会效益，旨在维护社会稳定，不能放任由市场自行调节，国家要继续从各方面予以政策扶持。要继续抓好国家已出台的扶持民政事业发展有关政策的贯彻落实。同时，根据社会主义市场经济体制的需要，特别是建立
完善社会保障制度的要求，会同有关部门抓紧制定《关于加快发展民政部门综合服务业（或社会服务业）的意见》；抓紧研究制定鼓励社会各方面投资兴办民政事业、农村养老保险金保值增值、社区服务纳入城市新建改建居住区公共服务设施配套建设、城镇退伍义务兵就业等政策和措施，
促进民政事业的发展。
（二十八）加快民政立法，建立和完善适应社会主义市场经济的民政法律、法规体系。草拟《中华人民共和国社会救济法》、《中华人民共和国退役士兵安置法》、《中华人民共和国结社法》等法律，制定《彩票管理条例》、《军官退休安置条例》、《殡葬管理条例》和《城市流浪乞
讨人员管理条例》等法规，规范民政工作行为，依法保障人民群众基本生活权益，推进民政事业发展。
（二十九）加强科技教育工作，加快国家民政信息系统建设，适应现代化管理的需要。
要重视科技是第一生产力的作用，大力推进民政科技进步。引进和培养科技人才，增强民政科研实力，提高科研水平。要增加民政科技投入。
推进民政信息技术进步是变革民政工作方式，使民政管理机制实现高效率的重要一环。要在民政工作中努力推行和广泛应用现代化科学技术，彻底改变民政部门技术装备落后面貌，真正把提高民政工作管理水平和工作效率建立在科技进步的基础上。“九五”期间，要建设国家民政信息
自动化系统工程，并将其纳入当地国民经济和社会发展计划之中。
有计划地开展培训工作，提高民政干部队伍的理论素质和业务素质。努力办好民政院校，改善办学条件，提高办学效益和教学质量。
（三十）加强国际合作，加强民政理论研究和宣传工作。进一步加强国际交流与合作，加强与港澳台地区的联系，引进资金，增加合作项目。加强民政理论研究。各级民政干部、理论工作者，要下大力气深入实际调查研究，总结新经验，研究新问题，不断丰富和发展社会主义市场经济
条件下的民政理论体系，充分发挥理论对实践的指导作用。加大民政宣传的力度，搞好民政信息工作，使社会和人民群众更多地了解民政、支持民政，为各级政府和民政部门科学决策服务。
我国的改革开放和现代化建设正处在新的历史时期，民政工作任重道远。伟大的使命，崇高的事业鼓舞着我们，党的期待和人民的重托鞭策着我们。让我们在党中央、国务院领导下，在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线指引下，团结一致，发奋工作，开拓进取
，创造第一流的业绩，为实现民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标而贡献力量！



1997年4月8日
从公安理论研究中形而上学的缺乏谈思想解放和创新问题 

李 龙（宁夏警察学校 宁夏 银川 750021）


摘要：我国公安理论研究的滞后与思想解放和创新不够互为因果，而后者又与研究中“形而上学”的缺乏有关。由此出发，文章评述了“形而上学”的本源含义，列举了公安研究中“形而上学”缺乏的表现及付出的代价，分析了其原因。最后提出了公安理论研究中解放思想、开拓创新要解决的三个问题即：重视营造理论研究的氛围；投身于火热的公安改革实践；牢记神圣使命，培养独立人格，树立良好学风。


关键词：公安 研究工作 解放思想


改革开放以来，随着国家对公安工作的日益重视和加强，公安理论研究工作正经历着前所未有的良好发展机遇。近２０多年来，公安研究工作已经形成了有机构、有队伍、有阵地的基本格局，也取得了丰硕的研究成果。这些成果在指导实践、提供咨询、帮助决策、完善学科建设等诸多方面已经并正在发挥着积极的指导作用。在肯定这一主流尤其是跨入新世纪的时刻，认真清理和冷静反思以往的公安理论研究工作，也有缺憾。例如成果转化为战斗力的速度较慢；研究成果的数量尤其是质量尚待大力提高；研究领域尤其是一些敏感性较强的领域尚待大力开拓；研究进展游离、落后于实践的现象仍然大量存在；研究中务虚方面缺乏哲理性思辩，务实方面又缺乏实务性指导的问题仍待解决；基础性研究和学科体系的构筑仍然任重而道远等等。本文认为，凡此种种表现无不与研究工作中的思想解放和创新不够有关，而后者又与长期以来研究工作中“形而上学”的缺乏紧密相关。因此，公安理论研究在新世纪要有新的更大的发展和突破，充分体现和发挥自身的价值、地位、功用，就主观方面而言必须在继续重视对“形而下学”问题研究的同时，积极认真地对待“形而上学”的问题，以求得思想的进一步解放。
一、公安理论研究中“形而上学”缺乏的表现、付出的代价及形成的原因：
（一） 形而上学及相关问题点论。
提起形而上学，我们习惯地将它认做是一种与唯物辩证法相对立的一种唯心的、静止的、孤立的、片面的思想认识论。实际上，这只是一种从特定角度出发产生的认识观。从哲学和文化发展史的本源看，形而上学主要是指特定时期社会文化结构中处于“本体”地位且相对固定的人类理性思维认识成果，它与同处文化结构中“实用”地位的形而下学相对立。譬如亚里士多德的名著《形而上学》就是研究关于宇宙存在的本体论和认识论的著作。黑格尔在《自然哲学》中也说：“形而上学无非就是普通思维规定的范围，好比是透明的网，我们把全部材料放在里面从而才能使人理解。每一个有教养的意识都有自己的形而上学，有这种本能式的思维，这种存在于我们之内的绝对力量。”如果说黑格尔的这一论述略显晦涩的话，那么笛卡尔的论述更加明晰，他在《哲学原理》中指出：“全部哲学就像一颗树似的，其中形而上学就是根，物理学就是干，别的一切科学就是干上长出的枝。”这是从科学种类发生的次序、地位、角度进行的整体确定。那么对于做为主体的人又如何呢？伟大的哲学家康德曾说：“形而上学是人类理性的自然趋向。世界上无论什么时候都需要形而上学，尤其是每个善于思考的人都要有形而上学。”（《形而上学专论》）。从以上极具代表性的观点我们可以看出，从古希腊罗马时代至近现代以来，形而上学一直是西方哲人和西方文化所极为关怀的重大课题，这一课题的终极目的就是要回答个体和人类整体所关心的人与宇宙的本源（体）。围绕它所进行的永恒思辩和不懈争议，使西方思想蕴涵出了可贵的超越风范、怀疑主义精神和理想追求热忱。这种形而上学的高度发达，影响了西方的法哲学思想和管理理念。在它们的学科结构中，应然性理论和实然性规定总是既矛盾又统一，既趋合互补又分裂独立地以二元对立的形式存在、耦合、发展着。反观我国传统文化，形而上学与形而下学实难分清，历史上我们的贤士们尽管提出“形而上学谓之道，形而下学谓之器”的观点。但并未深入持久地对??前者进行研讨，而更多强调的则是天人合一；体用不二。关心的是“治国安邦”、“修身齐家”、“养心炼性”，规范的是“人伦纲常”、“君臣之道”。对宇宙本体学和个体思维学缺乏足够??的热情或持久的关怀。这种历史现象在近代以后虽有改变，但远未改质。近代以来，西方的科学技术和民主政治理念虽然冲击了中国的宗法礼教，但那时我们所向往、羡慕、接受、认同的乃是西方的“坚船利炮”等实用科技。西方文化中的形而上学仍遭冷落和鄙视。在五四之后我们引进科学较多，而引进西方的法理念和法制化管理方式较少就是例证。这也从一个侧面反应出传统思维、文化对形而上学的冷漠态度。而这种冷漠使形而上学中固有的合理性成份尤其是其独立的、超越风范的思维精神被扬弃，使思想解放的滞后性更符合传统的要求。这种延续至今尚存深刻痕迹的状况其弊端如果说在计划经济时期反映不明显的话，那么在改革开放的市场经济环境下，我们则为之付出了沉重的代价。对于起步较晚、受禁锢时间较长、左倾思想危害较大的公安研究尤其如此。从这一角度看，公安研究中形而上学的缺乏是导致思想解放不够的一个极为重要的内在因素，应该引起高度重视。
（二） 公安研究中思想解放和创新滞后的表现。
从公安改革实践与公安理论研究对比的角度看，公安研究中思想解放和创新不够是一个客观现实。其表现形态具有多样性，以下几种尤其具有普遍典型性：
１ .公安研究及其做为物化形态的成果总体上仍然量少质弱，导致应有的指导实践的功能在基础架构上先天不足。理论研究的目的和价值不是为研究而研究，为理论而理论，而在于指导实践。为此，研究工作既要立足现实，指导实践，又必须超越现实，预见未来，同时研究工作的物化形态－－研究成果也必须达到一定的质和量的积累。唯此，理论功效的发挥才能有现实基础，才可能对纷繁的实践活动进行比较鉴别、分清良莠，研究工作自身也才能具有超越现实的条件。从近２０年的实际来看，在此方面我们存在的主要问题是：研究中探讨理论并且往往是一般理论的多，结合实际的较少，导致经院型研究盛行，务实性研究缺乏，难以回答实践难题，难以界定新生事物的性质，因而也就难以发挥作用。公安研究成果（本文界定于社科范围以内）数量虽多，但除去政论型的、文件传输型的和有调无研型的以外，真正高屋建瓴，有真知灼见的仍然缺少。
２、 对丰富的公安实践活动难以在理论上及时做出辨析、评价、引导，理论落后于实践、解释实践的现象大量存在。公安研究指导功能的缺憾带来的必然结果是理论超前性的丧失和与实践同步性的脱离，这使得对丰富的公安实践尤其是改革实践活动往往缺乏及时的评价、辨析、引导。从而使有的实践活动在现存的法律、法规、政策中找不出依据时横遭批评、指责，甚至抵制、压抑。从政法领域内近２０年的改革力度、深度、广度来看，公安改革明显落后于检察、审判、律师、公证、司法改革，与此相对应的现象恰好是公安理论研究同时落后于检察、审判等司法理论研究，此种现象决非偶然之巧合，而具有一定的相关性。这种现象使得公安研究工作某种程度上成了实践活动的附属品、说明书。譬如近年来，社区警务、警署制的兴起、１１０报警服务台的出现，刑侦改革、派出所改革的实施，济南交警模式等丰富多彩的公安改革活动无不是在逐步的摸索中由一线实战者践行出来的，而在这种最需要指导摸索过程的时刻，却难以看到理论先导的影子。而在实践成功尤其被上级部门肯定、推广后我们的理论则纷纷出笼，论述其合理性、必要性、重要性等等。本文认为，这种现象实在是理论研究的悲哀，长此以往，理论之树只会枯萎，不会长青，难以与实践形成红花绿叶、相映成辉的喜人景象。
３、 研究工作自身的地位有待提高，研究者的人格品质有待塑造。
对理论研究工作的重视程度实际上反映着对科学的认识态度。当然，一项工作地位的高低取决于众多因素，尤其是自身功能的发挥状况。但从史学角度来看，我国历史上除少数朝代（如春秋、汉唐等）以外，大部分朝代均不如国外一些国家（如古罗马、德、法、英、美、日、等）对研究工作那么热衷，那么重视。君王臣吏将其做为“花瓶”以粉饰自己、标榜自己、为已服务者有之，供其俸禄、使其研究权术、治术、寿术者亦有之，而使其研究国家发达、民族强盛、社会进步之道者鲜而寡见。同时，那时的智者贤士也常常将侍奉、取悦于君臣做为已任，得其宠者入其仕途，忙于宦海官场、失其宠者循入山林，归于“自然”，独自逍遥，不问世事。这一方面使研究者将“从政”做为自己行为的追求目标而研究工作自身则只起敲门砖的作用。所谓“学而优则仕”就是例证。另一方面，研究者自身的人格品质尤其是独立品格日遭沦落，成为政治、君王之附庸。在这种情形下，当然就没有了研究工作的地位，没有了研究者的独立精神和超越品质。这同样反映着他们对形而下学的热衷和对形而上学的不屑。这种价值取向中官本位化的影响极为深远。在现时代，我们有的研究机构及研究工作中也存在着形备而神不具的现象。如一些科研（调研）部门中实际上真正从事科研调研工作的人员、时间并不多，更多情况下则成了主管部门领导的秘书班子，研究工作缺人员（尤其是高素质的人员）、少计划，有的几年出不了多少成果。这种变异现象的长期存在、消蚀了研究者的思维品格，淡化了研究工作自身的地位。因此，如果不从思想上彻底改变对研究工作的传统认识，公安研究也将难有大的改观。研究者自己如果不具备超越风范、独立思维品格，研究成果也终将难有，已有的地位也会因成果的鲜见而丧失。
（三）、公安研究工作中思想解放和创新滞后的原因检讨　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
公安研究中所以出现思想解放和创新滞后的现象其原因复杂众多，简单地说，它们是与以下三种因素互为联系的。
１、自身因素。从公安研究工作自身来看，起步晚、基础弱、研究工作者少是客观现实。公安学科长期依附于政治、政法类学科，独立时间短，自主性差，一些基本的概念、原理尚在建构，自身休系还不完善，导致研究起点低，成果少。加之研究中存在诸多缺憾，如形而上学缺乏、实用主义、功利主义盛行等，导致研究者个人理性张扬不够，个人理念缺乏，唯上、唯书兴盛，唯实求真的学风欠缺。
２、思想因素。公安工作是国家政法工作的重要组成部分。长期以来在坚持以阶级斗争为纲的左倾路线指导下，公安工作的职能以专政为主。对刀把子的片面强调淹没了公安工作的其它功能，工具论思想深入人心，影响颇大。这种现象导致公安研究中形成诸多误区：一是认为公安工作主要以政策指导为主，理论指导意义不大，导致对理论研究工作重视不够。二是由于公安工作政治性强，加上文革期间学术问题政治化现象的泛滥，一些研究者对公安研究至今心存余悸、怕贴标签、怕涉禁区，导致对改革实践中的新生事物浅尝辄止，甚至不敢去认识、调研、提炼。对国外的优秀研究成果不敢大胆去评介、推广。从而导致公安学领域中学派稀少、流派缺乏，比较研究不热，争鸣现象鲜见。
３、客观因素。与全国各行业或者其它政法系统的改革相比，公安改革工作相对来说其进度.深度.广度都有所滞后。使得公安研究工作和思想解放运动缺乏实践基础和素材。
二 积极解放思想、不断开拓创新，为繁荣公安研究不懈努力
我国改革开放的历史实践已经一再证明了解放思想的极端重要性。解放思想是邓小平同志十分关注、强调的问题，是邓小平理论的精髓。他在为具有历史意义的十一届三中全会所做的准备会议（即７８年中央工作会议）上所做的主题报告“解放思想是当前的一个重大政治问题中”强调指出：“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”（《邓小平文选》第三卷第１４１页）。这一论述是我国解放思想的一个宣言书。在当前乃至今后，“在走向新世纪的新形势下，面对许多我国从来没有遇到过的艰巨课题，邓小平理论要求我们增强和提高解放思想、实事求是的坚定性和自觉性”。（江泽民在党的十五大报告中语）。国家发展必须如此、事业进步必须如此、公安研究也必须如此。
解放思想和开拓创新不能脱离实际，必须坚持以实事求是为基础，尤其要以邓小平理论体系中关于解放思想的重要论述为根本。结合公安研究及实践工作的实际，本文认为，公安理论研究要做到解放思想，应该注意以下问题：
（一）、营造重视研究活动及成果的氛围。
应该说公安研究工作近年来受到了前所未有的重视，因而取得了长足的进步。但就普遍性而言，重视程度尚需加强，力度尚需加大。当前在公安工作和公安队伍中尊重知识、尊重人才、重视研究活动、推广研究成果的氛围在有些时候，有的单位尚不浓厚。说起来重要，干起来次要、忙起来不要的现象仍存。此种现象如不改变，将会大大影响对工作路线的准确把??握、深刻领会。“羊随鞭子走”的被动研究现状仍难改变，更难谈得上创造性、开拓性地开展活动。重视公安研究工作应该从人、物、机制等方面入手；从人的角度看，一是领导者要重视，树立科教建警、强警思想，切实将其提到议事日程，做到有计划、有安排、有检查、有落实。二是要建立一支具有比较、鉴别、调研能力、能提出问题、发现问题、研究问题、找出解决问题办法措施的专兼结合的高素质研究队伍。从物的方面看，就是要舍得投入，使研究活动的开展有一定的物质保障，做到投入上计划到位、落实到位。从机制方面看，应建立机构、给予位子，在评比、奖励表彰中将研究人员与其它干警一视同仁，以充分调动其积极性。同时更重要的是建立成果转化机制，防止研究成果被束之高阁。笔者相信，随着上述问题的解决，公安研究的外界氛围就会越来越好，研究队伍会越来越壮大，研究工作会焕发出应有的活力，做出应有的贡献。
(二) 研究者要积极投身到火热的公安实践活动之中。
前文已述，游离于实践之外是造成理论封闭化、教条化的主要因素之一。因此，重视参加公安实践活动，到实践中而不是在书斋中研究问题是解放思想的一个重要途径。投身于实践之中，不仅可以为研究工作积累可靠、翔实的材料，不仅可以克服两张皮现象，更重要的是可以启迪思想、开阔研究视野，在实践中解放思想，修正错误。同时，长期的与实践相结合，可以为研究成果的价值转化提供便捷的途径，可以使研究者与实践者之间产生亲合感，为研??究工作的深入开展奠定坚实的基础。
（三） 牢记神圣使命，培养独立人格，树立良好学风。理论研究者应有从事该工作的职业修养。从不断的解放思想的角度看，不人云亦云，随波逐流，善于尊重他人，更善于超越他人是不断攀登和抢占新的学术、理论制高点的必备品格。为此，研究者自身应自觉注重对“形而上学”问题的研究，以利于从事物的本质方面、从更高、更具超越性的角度对所研究的问题进行宏观把握。防止误入歧途，或者随大流现象的发生。研究队伍中应形成良好的学术风气。学者之间、学派之间应相互尊重，取长补短，反对无原则、无事实根据的指责、贬斥、甚至贴标鉴、戴帽子。尤其在当前，研究者个人应戒除浮躁，安于淡泊，牢记使命。“我的使命就是论证真理；我的生命和我的命运都微不足道；但我的生命的影响却无限伟大。我是真理的献身者；我为它服务；我必须为它承做一切，敢说敢做，忍受痛苦”（《论学者的使命》，德国·费希特著，商务印书馆１９８０年版第４１页）。研究者应当具备这种大无畏的追求真理的精神。公安改革是一项生生不息的过程，但在这种不断变化的现象后面总是隐含着一定的规则，它是事物发展变化的基础。研究者的使命就是去揭示这种带有根本性质的规则，昭示事物应该向规则靠拢而非规则向具体事物谦卑退让的真谛。回顾过去我们发现，我国历史上春秋时期的百家争鸣带来了文化、学术的繁荣，推动了社会的进步。展望未来，我们相信随着公安研究者个人品质修养的不断提高，公安研究良好学风的逐渐形成，一个健康、繁荣、蓬勃向上的公安研究局面也一定会实现。




作者：李龙 宁夏人民警察学校副校长、高级讲师。曾在《公安大学学报》、《公安教育》、《政法学刊》，江西、江苏、浙江，云南《公安专校学校学报》、《警学》等刊物上发表论文5０余篇。编著有《行政诉讼法实用教程》（主编），《基层公安工作实务》（主编），《中国现阶段未成年人犯罪及预防》（参编）,(主编)。

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