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国家计划生育委员会


关于认真贯彻落实《中华人民共和国人口与计划生育法》的意见

2002年1月11日
国家计生委

　　　　　　　　　　　
　　《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）经第九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过，中华人民共和国主席江泽民颁布第63号令予以公布，于2002年9月1日起施行。现就做好《人口与计划生育法》的贯彻落实工作提出如下意见。
　　一、充分认识《人口与计划生育法》颁布实施的重大意义
　　《人口与计划生育法》是人口与计划生育工作领域的一部基本法律。它首次以国家法律的形式确立了计划生育基本国策的地位，将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，把国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施用法律形式固定下来，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口与计划生育立法提供了法律依据。它的颁布实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要的里程碑，是做好人口与计划生育工作最根本的保障和最有力的推动，对于加快人口与计划生育法制建设，全面提高人口与计划生育工作的管理和服务水平，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展必将产生重大而深远的影响。
　　《人口与计划生育法》的颁布实施顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员人口与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为依据、以《人口与计划生育法》为基本法律、以行政法规、地方法规为主体、以部门规章和地方政府规章相配套的具有中国特色的人口与计划生育法制体系框架奠定了坚实基础，为依法治理人口与计划生育，稳定低生育水平，维护、实现和发展广大群众计划生育、生殖保健的合法权益开辟了广阔的道路。
　　《人口与计划生育法》的颁布实施充分体现了江泽民总书记“三个代表”的重要思想，坚持以人为本、以人的全面发展为中心，把依法管理人口与计划生育工作与维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行计划生育的权利和义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人地位，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业稳定、健康、持续发展提供了不竭动力。
　　各级领导干部特别是计划生育系统的同志务必从全局和战略的高度充分认识《人口与计划生育法》颁布实施的重大意义，正确理解改革创新与现实工作基础的关系、自我约束与规范群众的关系、国家立法与地方立法的关系，深刻认识在社会主义市场经济条件下，依法管理人口与计划生育工作的极端重要性和迫切性，认识《人口与计划生育法》的颁布实施，既是对公民生育行为的规范，也是对国家机关及其工作人员行政行为的规范，对国家机关及其工作人员依法行政、正确执法、文明执法提出了更高的要求，从而增强法制观念和自我约束意识，尽快改变主要依靠社会制约手段推行计划生育工作的局面，认真履行法定职责，坚决纠正不依法行政、不按法律程序办事、甚至损害育龄群众合法权益的做法，把人口与计划生育工作全面纳入法制的轨道。
　　二、准确把握《人口与计划生育法》的主要内容
　　准确把握《人口与计划生育法》的主要内容，是贯彻落实好《人口与计划生育法》的关键。
　　《人口与计划生育法》共7章47条。
　　第一章规定了本法的立法宗旨、目的、依据，开展人口与计划生育工作的基本方针、原则，各级政府、计划生育主管部门及相关部门、社会各方面开展人口与计划生育工作的职责，以及推行计划生育工作应当严格依法行政，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。
　　第二章规定了人口发展规划的制定与实施，人口与计划生育事业发展的经费保障及人口与计划生育宣传教育，流动人口计划生育管理的基本原则。
　　第三章规定了国家稳定现行生育政策，将现行的生育政策上升到法律的地位，规定了公民实行计划生育的权利与义务，以及计划生育工作过程中的管理、服务措施。
　　第四章规定了对实行计划生育公民的奖励、优待，建立有利于计划生育的社会保障制度。
　　第五章规定了国家在提高出生人口素质、为公民提供计划生育、生殖保健服务方面应承担的责任，明确了计划生育技术服务机构的法律地位。
　　第六章规定了国家机关及其工作人员、技术服务机构及技术服务人员、公民、法人和其他组织违反本法的法律责任。
　　第七章规定了授权国务院依据本法制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务管理的具体办法、社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会制定中国人民解放军执行本法的具体办法，以及本法的施行时间。
　　《人口与计划生育法》确立了人口与计划生育工作在经济、社会发展和可持续发展中的法律地位；明确了各级政府、计划生育部门及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责，规定了企事业单位、社会团体、村（居）民委员会协助做好人口与计划生育工作的法律责任，以及公民实行计划生育的基本权利和义务；进一步规范了计划生育工作的基本管理制度；充分肯定计划生育工作以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的工作方针，坚持以人为本、促进人的全面发展，将实行计划生育与发展经济、消除贫困、提高妇女地位、建设文明幸福家庭有机结合的思路和方法用法律的形式确定下来；提出了建立计划生育的奖励、优待和有利于计划生育的社会保障制度的基本框架；明确了对未履行法定责任的机关、企事业单位、国家机关工作人员，以及破坏计划生育工作行为的法律责任；明确规定了对不符合法律法规规定条件生育子女的公民应当依法缴纳社会抚养费。这些法律规定基本涵括了人口与计划生育工作的最主要、最核心的内容，是做好人口与计划生育工作的最基本的要求。
　　准确把握《人口与计划生育法》的主要内容，最重要的是要牢固确立抓紧抓好人口与计划生育工作的观念，依法维护公民合法权益的观念，依法履行计划生育职责、正确执法、文明执法、按法定程序办事的观念，正确理解和运用法律，严格依法行政，避免工作的随意性，把人口与计划生育的各项管理和服务切实纳入法制的轨道，全面加强计划生育法制建设，提高人口与计划生育工作的整体水平，树立良好的国际形象。
　　三、迅速掀起学习、宣传和贯彻落实《人口与计划生育法》的热潮
　　各地要在党委、政府统一领导下，抓紧在《人口与计划生育法》实施前的一段时间，集中组织协调宣传、司法、新闻等部门，调动社会宣传资源和社会力量，利用报刊、广播、电视、信息网络等媒体，通过多种形式，广泛深入宣传《人口与计划生育法》颁布实施的重大意义，宣传《人口与计划生育法》的基本精神和主要内容，宣传国家法律对做好人口与计划生育工作的有关规定，宣传国家法律规定的公民实行计划生育的权利和义务。在全国城乡掀起学习、宣传和贯彻落实《人口与计划生育法》的热潮。要形成强大的宣传声势和舆论氛围，把《人口与计划生育法》的基本精神和主要内容迅速传播到机关、企事业单位、社会团体、乡村、社区和广大育龄群众，使之家喻户晓，深入人心。要把《人口与计划生育法》的学习、宣传和贯彻作为长期性的工作纳入“四五”普法规划和人口与计划生育法制工作、宣传教育工作“十五”规划的重要内容，切实抓好，抓出成效。
　　各级人口与计划生育领导小组要及时组织党政领导、基层干部分期分批认真学习《人口与计划生育法》，全面领会法律的精神实质和有关规定，明确各级党委、政府和相关部门在人口与计划生育工作中的法律责任，带头学法守法用法，自觉以国家法律指导和规范人口与计划生育工作，采取有效措施加大《人口与计划生育法》的贯彻实施力度。
　　各级计划生育部门要集中安排一段时间，组织全体干部职工全面、深入学习《人口与计划生育法》，深刻领会法律精神，把握基本原则，明确计划生育部门的法定职责以及公民的权利和义务，熟悉法律的各项具体规定。通过深入学习，增强法制意识，提高依法行政、正确执法、文明执法的自觉性。要组织计划生育干部、协会工作者和志愿者深入乡村、城市社区和育龄夫妇家庭，召开村（居）民大会、组织育龄妇女小组学习、印发宣传资料等多种途径，向广大群众宣讲《人口与计划生育法》，广泛开展法律咨询活动，帮助群众了解他们的权利和义务，了解有关的法律规定，把《人口与计划生育法》的主要精神送进千家万户。
　　要组织力量做好《人口与计划生育法》宣传品的制作和发放工作，制作一大批通俗易懂、群众喜闻乐见的宣传品下发到基层，帮助广大干部群众全面了解国家法律的精神实质和主要内容。
　　四、切实加强《人口与计划生育法》的干部培训
　　各地要按照国家计生委制定的《人口与计划生育法》干部培训计划，通过分级分批培训，在《人口与计划生育法》实施前对分管人口与计划生育工作的党政领导、计划生育干部、计划生育技术服务人员普遍进行一次《人口与计划生育法》、相关法律法规及其配套规章的教育培训，使之全面掌握国家法律的主要精神和基本内容，运用法律指导和推行计划生育工作，在学习法律的过程中增强法律意识，提高自身的法律素质。同时，要对村（居）民委员会干部、育龄妇女小组长、协会会员和志愿者进行法制培训，掌握相关法律法规知识，协助政府做好人口与计划生育工作。
　　国家计生委要在2002年上半年完成对省、自治区、直辖市分管领导、省级计生委领导、省级培训师资和对有关部门的相关人员的教育培训工作。各省、自治区、直辖市计生委要在2002年8月底前，按国家计生委的统一要求，有计划地对地（州、市）、县（区、市）分管领导和计划生育干部和师资进行分批轮训，并指导和帮助县（区、市）对乡镇（街道）和村（居）民委员会的分管领导、计划生育干部以及协会工作者进行轮训。
　　这次教育培训的时间紧，任务重，要求高，各地务必作为贯彻实施《人口与计划生育法》的一件大事来抓，精心组织，确保质量。为了确保培训质量，国家计生委统编《人口与计划生育法》系列培训教材，并对省级师资进行资格认定，颁发证书。各地要认真做好教育培训计划，选好培训师资和骨干，保证培训时间和参训人员。要切实增强教育培训的针对性，在全面掌握国家法律的主要精神、基本原则和各项法律规定的同时，紧密结合实际，针对计划生育行政执法中出现的问题进行法制教育，切实转变工作方法，改进工作作风，提高依法行政水平。
　　五、全面推进人口与计划生育法制建设
　　为确保《人口与计划生育法》的贯彻实施，国家计生委将争取国务院尽早颁布《社会抚养费征收管理办法》，各省、自治区、直辖市计生委要配合地方人大在2002年9月1日前做好人口与计划生育地方法规的修订工作。同时，要抓紧制定完善与法律法规相配套的部门规章和地方政府规章，逐步建立和完善人口与计划生育的法制体系。
　　各地要认真贯彻国务院颁布的《计划生育技术服务管理条例》，积极争取党委、政府的重视和有关部门的支持，重点解决技术服务机构审批、服务范围确定、技术人员资格认证、免费提供计划生育技术服务等问题。要继续贯彻《流动人口计划生育工作管理办法》，做好即将颁布的《社会抚养费征收管理办法》的贯彻工作。
　　各省、自治区、直辖市计生委在配合地方人大做好人口与计划生育地方性法规修订工作中，要依据国家法律的规定，结合实际对人口与计划生育综合管理、生育调节、社会抚养费征收、计划生育技术服务、奖励与社会保障等作出相应规定。要稳定现行生育政策，及时将体现人口与计划生育工作改革发展方向的重要经验和做法，维护公民合法权益、实施综合治理、强化执法监督、建立有利于计划生育的社会保障制度的政策和措施上升为法律规定。
　　要继续做好政府规章和各类规范性文件的清理工作，按照《人口与计划生育法》确立的原则和有关规定，修改、完善各级的规范性文件。对违背国家法律精神的，要坚决予以废止。同时，建立健全地方计划生育法规、规章及规范性文件的备案制度。
　　要以《人口与计划生育法》的颁布实施为契机，更新观念，与时俱进，加快改革步伐，大力推进人口与计划生育工作综合改革，提高计划生育管理与服务水平。加强计划生育法制建设，提高依法行政水平，把依法行政的基本原则贯彻到计划生育管理与服务的各个环节之中。要继续严格执行“七个不准”的规定，减少和基本杜绝严重侵害公民权益的行为。要全面推行行政执法责任制、行政过错追究制和评议考核制度，健全和规范执法程序，简化审批和办事程序。建立健全执法监督体系，在人口与计划生育工作中，发挥党的监督、人大监督、社会监督、群众监督、司法监督和计划生育行政机关内部的层级监督作用，加强执法检查，推进计划生育政务公开、村务公开，实行民主管理。
　　要大力加强计划生育法制队伍建设，加快干部人事制度改革，优化政法干部的知识结构和专业结构。坚持对行政执法人员的岗前培训，实行持证上岗和定期考核制度。认真清理、整顿计划生育行政执法主体，彻底废除靠“临时工”、“小分队”进行行政执法的做法。要切实加强计划生育行政执法队伍的行风建设，努力培养一支有全局观念、群众观念、法制观念，能正确执法、文明执法，作风廉洁、秉公办事、法纪严明的法制工作队伍和行政执法队伍。
　　六、切实加强组织领导，确保《人口与计划生育法》的贯彻落实
　　各级计生委要把学习、宣传和贯彻落实《人口与计划生育法》切实纳入重要议事日程和对重大事项的督促检查内容，坚持各级计生委主任亲自抓、负总责，认真落实“一把手”责任制，对贯彻落实《人口与计划生育法》的各个环节做出周密部署和安排，制定规划，采取有效措施，对贯彻实施中出现的重大问题认真研究、亲自协调。积极争取党委、人大、政府和有关部门的支持，切实做好学习、宣传和贯彻落实《人口与计划生育法》的各项工作。并将学习、贯彻情况及时报国家计生委。
　　各级计生委要进一步加强对人口与计划生育工作的领导，确保计划生育工作顺利开展。要进一步加强基层基础工作，加快后进转化。特别要重点帮助工作基础不够稳固，工作尚有一定难度的地区分析和解决存在的问题和困难，转变工作思路，夯实基础，切实抓紧抓好计划生育工作，为《人口与计划生育法》的实施创造更好的条件。
　　各级计生委要协调本系统各业务部门和单位，结合各自业务建章立制，充分发挥计划生育协会等群众团体的作用，抓好《人口与计划生育法》的学习、宣传和贯彻落实。要选配得力干部抓计划生育政法工作，保证学习、宣传和贯彻落实《人口与计划生育法》的必要经费。抓住有利时机推动人口与计划生育工作的改革创新，通过加强法制建设，把人口与计划生育工作提高到一个新的水平。


审判委员会制度的改革与完善

钟强 陈剑

【论文提要】审判委员会制度再度成为司法改革的焦点。许多人将怀疑的目光聚集在审判委员会制度上，对审判委员会的实际功能和存在意义表示出忧虑，一些证据确凿的分析将审判委员会制度推上了司法改革的最前列。诚然对审判委员会制度做一深刻的剖析和检讨不无意义。审判委员会到底怎么了？它在人民法院的司法实践中到底扮演了什么角色？在确立“公正与效率”为人民法院的生命线的今天，审判委员会应当如何适应司法改革的发展，如何适应司法独立与司法公正的需要？这些正是本文力图回答的问题。
【关键词】司法改革 审委会 审判组织 行政化 法律监督 独立公正 专职委员

审判委员会制度是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，是具有中国特色的审判制度，是我国司法制度的重要组成部分，其作为中国特定的历史条件及特殊的政治体制的产物，具有中国司法制度“缩影”之称。①
从八十年代后期开始，法学界在研究刑事诉讼法修改问题的同时，对审判委员会的改革甚至存废问题曾展开过讨论。法律学者几乎普遍地认为，审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“审、判分离”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。②但是直接正面提出废除这一制度的人并不多,大多数学者主张改革这一制度，对审判委员会讨论案件的范围加以限制，明确和扩大合议庭在审判中的权限范围，保证合议庭对除重大、疑难或复杂案件以外的一般案件，既有审理权，也有最终判决权。这一建议在1996年修改后的刑事诉讼法中得到了采纳。此后，有关改革审判委员会制度的讨论趋于平静。
最近时间里审判委员会制度的存与废再次成为法学理论界和司法实践部门关注的焦点，而司法实践部门则把改革审判委员会制度作为司法改革的重要内容。最高人民法院确定的2005年司法改革思路，完善、改进审判委员会制度是其中的重要内容之一。
从司法改革的长远目标来看，取消审判委员会对案件的决定权，直至取消审判委员会或许利大于弊。但就目前而言，因为审判委员会是我国法律明文规定的对案件具有决定权的一级审判组织，要马上取消审判委员会制度还不现实。
因而作为司法实务工作者，需要做的是在现有的法律框架内对既存的审判委员会制度改革进行探讨，对审判委员会制度的起源、性质和实际运作的特点做出分析，从不同角度对这一制度的局限性和缺陷做出重新剖析和评价，并提出改革这一制度的一些设想，以期这一制度能扬长补短、趋利避害。笔者希望本文能引
起读者对中国法院审判委员会制度的实际运作情况及其缺陷的重视，并希望能一起关注中国司法制度的改革问题。　
一、审判委员会制度的创建、性质及职权
审判委员会制度起源于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”， 各省、县、区设立裁判部，由各级裁判部兼理司法行政工作，并设立裁判委员会。后来裁判委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在20世纪40年代，因学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日东北解放区颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决有罪或者宣布无罪。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。虽然当时革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。新中国成立后，1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，其中也提到了建立审判委员会。 1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。审判委员会在建国初期确实发挥了重要作用，如在镇压反革命及“三反”、“五反”运动中，因当时实体法和程序法不健全，加之司法工作人员中绝大数是从工农干部和复员军人中抽调的，在此情况下，由审判委员会把关确实有利于保障案件审判质量。1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。 1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立，并制定了一些审判委员会的工作制度。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这一制度。①
从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和政治两重因素共同作用的结果。
关于审判委员会的性质，理论界意见不一致，主要有以下三种观点：（1）审判委员会是审判组织。②（2）审判委员会既是审判组织，又是法院内部集体领导组织。③（3）审判委员会仅是法院内部行政领导机构。　
　　笔者认为，判定审判委员会的性质，既要看它是否具有审判组织的外在形式，更要看其实际上是否承担着审判的职能。根据诉讼法对审判委员会的规定，其职权、功能主要有三：第一，法院院长任审判长的回避，由审判委员会决定；第二，重大、疑难案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。第三，各级人民法院院长对本法院已发生法律效力的判决、裁定，如果发现事实认定或者法律适用上确有错误，必须提交审判委员会讨论决定。《人民法院组织法》第11条也规定，审判委员会有权讨论重大或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。由此可见审判委员会虽不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。这样，我国人民法院的审判组织实际上就有三种：独任审判庭、合议庭和审判委员会，审判委员会制度成为我国司法制度的组成部分。审判委员会与独任审判庭、合议庭不同的是，审判委员会一般不亲自参加法庭审判活动，只是听取案件主审人的口头汇报而进行裁决；审判委员会的决定可以否决独任审判庭、合议庭的意见。　
审判委员会有权对所谓“重大”、“疑难”案件进行讨论和做出决定，还有权决定法院内部其他方面的重大事项，如总结审判工作的经验，讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长的回避问题，讨论并通过助理审判员临时代行审判员职务的问题等。与地方各级法院不同的是，最高人民法院的审判委员会还有权讨论并通过院长或副院长提请审议的司法解释草案，讨论并决定《最高人民法院公报》刊登的司法解释和案例等。但是在上述各项权力之中，“讨论”和“决定”具体案件目前已成为审判委员会最主要的一项活动。这一点在地方各级人民法院表现得尤为明显。
二、对审判委员会制度实际功效的考察
审判委员会制度的产生和存在有其历史原因和现实意义。审判委员会制度有利于发挥个人的聪明才智和集体智慧，形成正确的意见。审判委员会制度是《中华人民共和国人民法院组织法》规定的一项基本制度，三大诉讼法也有相应的规定。在人民法院几十年的审判活动中，审判委员会发挥了极为重要的作用。事实证明，审判委员会制度是适合中国国情的，是具有中国特色的审判制度，资本主义国家没有，其他社会主义国家也没有。审判委员会实行民主集中制，少数服从多数以形成审判委员会的决议，这既有利于发挥审判委员会的每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见、看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智，又克服了个体既有的局限性，依靠集体的力量，形成正确的决定。
审判委员会制度有利于对法官的监督，有利于提高法官的业务素质。在具体的案件审理中，法官对案件的初步意见，完全有可能不被审判委员会采纳，即使案件已经审结，相应的法律文书已经生效，也有可能被审判委员会通过审判监督程序予以改判。这就有力地监督、约束了法官，法官只有严格依法审理案件，其意见才不会被审判委员会否定，并形成最终的判决。法官也只有努力钻研业务知识，不断提高自己的业务素质和业务能力，提出正确的案件处理意见，才能和审判委员会的决定一致。这样，审判委员会在客观上有利于提高法官的素质，保证案件得到公正审理。
审判委员会的存在，还有利于法院、法官抵制外来的不正当压力，使法院能够独立地开展审判业务，使法官能够公正地审理案件，维护司法独立、实现司法公正。法院、法官在审判工作中，经常要面对方方面面的压力。有时候这些压力是针对法官个人，有时候这些压力是针对法院，表现在直接给法院的院长、副院长等领导“打招呼”。法院、法官既要维护司法独立、保障司法公正，又不能得罪各方面的实权人物，而审判委员会的存在，在某种程度上有利于缓解法院、法官面临的压力。顶不住这些压力时就把案件上交到审判委员会。也许，当初审判委员会制度的设计者们恐怕没能料到审判委员会居然能起这样的作用。法官也是生活在现实社会中的活生生的人，他们也有自己的朋友、熟人，有各种各样的关系，法院、法官和社会之间并没有一个可以保障他们不受社会干扰的“隔离带”，更何况从确立“马锡五审判方式”以来，我们的政治意识形态一直就要求法官和人民群众打成一片，各种关系就更复杂了，法官们在工作中面临的各种影响也就更多了。审判委员会的存在，无疑负分担了法官们所面临的一些压力，甚至是大部分或者全部的压力。按照一位学者的观点，这是一种风险分担 。①
三、审判委员会制度运行过程中存在的弊端　
如前所述，审判委员会是凌驾于独任审判庭和合议庭之上的特殊“审判组织”。设立审判委员会的初衷是因法官素质不高，为了提高法院审判队伍的整体司法水平，并实现审判权的整体独立。但是，其最大的缺陷是它从设置时之初就充满了行政色彩，审判委员会在相当程度上掌握着案件的命运，但是又因为案件是否提交审判委员会由院长决定，审判委员会委员由院长提请任免，会议由院长主持，审判委员会讨论决定程序也由院长控制，所以审判委员会决定案件命运的权力又要隶属于院长的权力之下，这样审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。②可见，审判委员会是极具行政色彩、具有行政决策职能、违反审判规律的“审判组织”。　
调查表明，基层人民法院审判委员会的组成一般均由法院院长、副院长和主要业务庭长组成，除了即将退休不再兼任院长、庭长等行政职务的委员外，由普通法官担任审判委员会委员的情况十分少见；中级以上的法院也是如此。③由此可见，审判委员会委员均是由院长、庭、室负责人构成，而长期在审判一线审判经验丰富、业务能力强或法学理论功底深厚但行政职务低的优 秀审判人员则被拒之门外。而且审判委员会委员的任职一般长期固定不变，有的一直任职到退休。作为审判委员会委员本应当是在法院中具有较高法律专业素养和审判经验丰富的资深法官，院长、庭长也应是其中的佼佼者，实际情况则不然。据调查，某省基层法院院长大学本科以上学历仅占28.9%，而其中大多数大专以上的学历还是前几年在法院工作期间通过法院业大取得的，山西省某法院甚至出现了文盲院长。④ 《法官法》规定，初任审判员、助理审判员必须通过最高人民法院统一组织的法官资格考试或全国统一的司法考试，而初任院长、庭长、审判委员会委员却并未要求必须经过什么考核，只需由人大选举、任命即可。当前，审判委员会的委员不仅没有精英化，有的法院的审判委员会委员由根本不具有司法经验的法官，或者根本不能称作法官的人担任。审判委员会构成如此混杂，根本不能保证一个法院最高审判组织的专业性与权威性，并给予其位于专业合议庭和专业法官之上的审判权威，其弊端可想而知。⑤
传统的审判委员会制度已不能适应发展变化了的新形势的要求，其法理上的缺陷及客观存在的不足和弊端也越来越突出。主要表现为：
一、审判委员会制度违背司法独立原则。司法独立作为现代司法的一项基本原则。 “在人类司法的发展史上，没有哪一种法律理念像司法独立那样，推动着司法的法律化、职业化进程；也没有哪一种制度像司法独立那样，锻造着法律运作的政治空间和专业意蕴。”①美国法学家亨利·米斯对司法独立的重要性，精辟地表述为：“在法官做出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权 势或压力所控制或影响，法官就不复存在了，……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。” ②司法独立应当包括三个层面：其一，人民法院依法独立行使审判权仅服从于法律；其二外部独立，即人民法院在依法行使审判权的过程中不受行政机关、社会团体和个人的干涉；三是内部独立，即在法院内部法官应依法独立行使审判权。法官在履行审判职能时独立于其同事或上级法院的法官。因为法官独立所面临的威胁不仅可以来自于法院系统外部，也可能来自法院系统内部，法官很可能在进行审理和裁决时屈从于领导、同事甚至上级法院的指示、压力、控制和影响，以致于不能公正的审判。③ 但现实情况是审判委员会可以改变法官独立做出的裁决，故审判委员会的存在干扰了法官的独立审判，这显然是与司法独立原则相违背的。
二、审判委员会制度与司法公正的要求相悖。司法公正分为实体公正和程序公正，实体公正和程序公正又是密切联系在一起的。而审判委员会制度恰恰在断案程序上严重违反程序法。一方面，它违反了审判公开原则。法律规定，除涉及国家秘密、个人隐私和商业机密的案件外，法院对案件的审理和宣判活动应当公开进行，允许公民到法庭旁听，允许记者采访和报道。除休庭评议外，应当把法庭审理的全过程公诸于众，还要将审理案件的人员予以公开，以利于社会监督，防止司法腐败、司法专横。然而，审判委员会讨论案件是不公开进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员以外，其他人是不准进入会议室，更不用说旁听、报道；同时，审判委员会的成员也是不公开的，研究某一具体案件时具体由哪些委员组成，一般不予公开，当事人也无权参与，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它严重违反了直接言词原则。直接言词原则也称直接审判原则，指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见。” 　④然而审判委员会审断案件，往往不去亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事人举证、质证和辩论，而主要是通过听取汇报，间接了解案情，在法庭审理外进行认证，显然违背了直接言词原则的要求。⑤2004年，福建周宁县法院对该县公安局副局长陈长春强暴被害少女案重罪轻判，引起社会的普遍关注和 强烈谴责。后查明该县法院由8人组成的审判委员会中，有5人明确表示自己不熟悉刑法，且审判委员会的大部分成员没有参加该案的庭审。于是在该案的主审法官被买通之后，审判委员会便以走过场的方式，批准了主审法官的判决，导致了后来的风波。案件交与这样的法官审理，被“审”者又何以建立对法律的信心？⑥
三、审判委员会的组织不规范。《人民法院组织法》第十一条规定，“人民法院设立审判委员会，实行民主集中制……审判委员会由院长主持”，这是我国法律对审判委员会的设立及处事原则的唯一法律规定。最高人民法院虽于１９９３年８月２０日通过制订了《最高人民法院审判委员会工作规则》，但是仅适用于最高人民法院，且规定内容简单。地方各级人民法院审判委员会则无统一的操作规则，部分法院自行研究制订了审判委员会工作规则，有的比较科学、严密，而绝大部分法院则是无章可循，其审判委员会是一个松散的组织，没有设立专门的日常办事机构，也无专人负责审判委员会的日常工作，更谈不上其工作内容的合理性、科学性。对一个掌握整个法院审判工作全局，对有着最后决定权的审判组织，仅《人民法院组织法》第十一条作如此笼统的法律规定，不能不说是立法上的一大疏忽。中国目前的法官仍然无法跨越所谓“专业分工”的限制，各业务庭的庭长一般也从本庭法官中遴选，对本庭的业务相对更加熟悉和精通。甚至连法院的院长和副院长也有一个内部分工，分别主管刑事、民事、经济、行政等审判庭的审判业务，从而使“主管”院长对自己负责的审判业务较之其他业务更为精通和熟悉。这样在审判委员会讨论每一个具体案件的时候，真正精通该案件所涉审判业务的法官恐怕只有有关业务庭庭长和“主管”院长，多数审判委员会委员可以说都是外行。那么作为审判委员会委员中难得的“内行”的该业务庭庭长和“主管院长”是否就能保证案件的质量呢？事实上，由于所有审判委员会委员既不阅卷，也不旁听案件的法庭审判，即使是这些“内行”也不能保证案件事实确实、适用法律得当。这就可能带来两种后果：要么审判委员会委员凭借其行政职务上的优势地位，任意下判；要么审判委员会完全听从承办人的意见，而丧失其判断上的独立自主性。因为毕竟承办人一般既是该审判业务的内行，又真正了解该案件的实际情况。这就出现了唯一了解案情的承办人向大部分为外行的审判委员会委员汇报的滑稽情景。而大部分为外行、不熟悉案情的审判委员会委员却有权作出最终决定，唯一了解案情的内行却没有表决权。这充分显示出审判委员会组织构成上的缺陷。　
四、官本位现象造成审判委员会成员专业性不强。我国《法官法》规定初任法官必须经过考试和考核，但对审判委员会委员的任职条件缺乏相应的规定。一般来说，院长、副院长都是理所当然的审判委员会委员，其他委员一般由行政职务或级别较高的人员担任，在这些成员中有些人对审判业务不是很熟悉，有的长期从事与审判业务无关的行政管理工作。而审判委员会的职能要求每一位委员必须具有较高的法学理论水平和丰富的审判实践经验。但目前我国法院审判委员会行政色彩太浓，把审判委员会委员当作一种“政治待遇”、“荣誉称号”来看待，同行政级别挂钩，有的甚至同发奖金等福利待遇挂钩，弱化了审判委员会的专业性色彩。①致使一些政治素质高，业务能力强，而行政职务或级别低的优秀法官被拒之门外。加之审判委员会委员普遍实行“终身制”，一旦被任命，就一直干到快退休，使审判委员会缺乏生 机和活力，不能很好地适应现代审判工作迅速发展的需要，与当今提倡的法官职业化建设是不相适应的。
五、审判委员会成了合议庭推卸责任、转移矛盾的挡箭牌。自提出司法改革、建立错案责任追究制度以来，审判委员会在一定程度上成了法官规避职业风险的避风港。有的法官为了不被追究责任，主动放弃审判自主权，将案件推给审判委员会。还有，在审判实践中，存在着合议庭将当事人胡搅蛮缠、当事人之间矛盾尖锐或有可能造成负面影响的案件等提交审判委员会讨论决定的现象，将责任和矛盾转嫁给审判委员会。由于审判委员会的运行是不公开的，从而使其不受社会监督，而法律对其监督没有规定。一旦出现错案，责任归属自然难以确定。法律上对审判委员会做出的裁决没有规定任何应负的责任，也就是说没有任何对其约束的法律规定，这样审判委员会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部院长控制下的不负任何责任的最高审判组织。同时，由于法院内部审判委员会的领导地位，造成各业务庭法官对审判委员会的严重依赖，责任性不强。表面上是层层负责，实际上是层层推诿，谁都不承担责任，“人人有责”其实就是“人人无责”。对于错案，责任不明，无法追究。这也是造成我国目前司法腐败的一个重要原因。
六、审判委员会工作运行机制不利于回避制度的执行。三大诉讼法仅规定向当事人宣布合议庭组成人员，并告知其可以依法申请合议庭成员回避。审判委员会成员是否要告知当事人，法律没有任何规定。在审判实践中，至今还没发现有一件经过审判委员会讨论的案件向当事人告知审判委员会成员名单的，甚至许多案件当事人根本就不知道在法院里还有一个叫审判委员会这样的审判组织。由于审判委员会讨论案件是在不公开的情况下进行的，何时讨论、有哪些人参加，当事人和诉讼参与人并不知道，而且我国法律对于审判委员会成员的回避程序，没有任何规定，因而当事人无法对审判委员会申请回避，实际上等于剥夺了当事人申请回避的权利，使得为确定一个中立裁判者而设置的回避制度失去意义。这种程序上的不公正难以保证案件处理上的公正性。就连主张改造并保留审判委员会制度的学者也认为：像审判委员会这样重要的组织，其审断案件讨论问题做出决定，竟然没有公开的法律程序，令人惊讶。①
七、审判委员会的工作职责严重偏向，有碍于司法效率。实践中，审判委员会把绝大多数精力放在了处理具体案件上，在许多法院已形成一种惯例，即不讨论 案件不开审判委员会。审判委员会似乎成了讨论案件的专门机构，或者是对案件进行处断的简单“表决机构”，其职能被单一化为仅仅是讨论案件，很少或根本没有研究解决审判实践中遇到的大量影响审判工作质量、效率的深层次问题，更谈不上总结审判经验，这种做法不符合《人民法院组织法》对审判委员会职能的规定。由于我国法律对审判委员会讨论决定的“重大、疑难、复杂”案件没有做出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会，案件进入审判委员会的随意性、任意性强，合议庭、独任审判庭往往对案件不能做出独立的、最终的裁判，造成所谓“审”与“判”的分割，这本身就增加了法院审理案件的环节、降低了诉讼效率。又由于审判委员会的运行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，启动审判委员会讨论案件的随意性、时间的不确定性，造成司法实践中，只有当需要讨论的案件积压到一定数量，并在各委员有充分的时间后才予启动，法院的年终“突击”、“会战”并不鲜见，这样不仅司法的程序性遭到破坏，无法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
四、审判委员会改革的若干构想
从目前来看取消审判委员会制度还不现实，因而作为司法实务工作者，需要做的是在现有的法律框架内对既存的审判委员会制度改革进行探讨，以扎实推进审判委员会改革。
　　（一）理顺审判委员会的关系。
首先要变审判委员会行政化模式为业务化模式。不能将审判委员会委员当作一种待遇职位，而应作为较高业务水平的体现，把审判业务能力作为选拔审判委员会委员的首要条件。
其次，科学划定审判委员会作为法院最高审判组织行使审判管理和审判决策的职能。把法院管理工作从横向关系上划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大类，以审判委员会、党组会和院长办公会分别与之对应，各司其职，各负其责。凡是与审判业务有关的问题都一律提交到审判委员会讨论，使审判委员会成为真正的审判业务机构。审判委员会主要对审判宏观管理问题和审判运行中的共性问题进行决策，坚持少数服从多数的原则；其次，在纵向关系上，加强审判组织管理，着重解决好审判工作行政化的问题。严格区分审判委员会、院长、副院长、庭长、副庭长、合议庭和独任法官的职责，取消分管院长签批文书的制度，放权给合议庭，保证合议庭、独任法官依法行使职权。再次是克服审、判分离，“审而不判、判而不审”的现象，实行审判委员会委员定期组成合议庭审理重大案件的制度。
再次，设立审判委员会专职工作机构或常设工作机构(办公室)，负责审判委员会事务性工作，对审判委员会负责。它行使下列职权：(1)对合议庭提交审判委员会讨论案件的书面报告作形式要件上的审查，如对审限、是否属审判委员会讨论的案件范围、合议庭对事实的认定、证据的采信及及法律适用建议作审查。(2)院长或分管院长不在时，受院长或分管院长委托，其成员代表院长或分管院长出席合议庭听审，并草拟汇报关于适用法律问题的参考意见。(3)根据审判委员会的要求，开展调查研究，收集审判工作中出现的新情况、新问题，总结审判工作经验。(4)办理审判委员会的其他一些事务性工作。如传达开会通知、记录会议情况、整理会议决定、负责落实审判委员会的决定并监督决定的执行情况等。
（二）调整优化审判委员会结构，改革审判委员会的组成人员。。
现行的审判委员会制度遭到攻击和责难的重要一点是审判委员会的结构不合理，专业化程度不高。①审判委员会委员的知识结构、专业化水平直接关系到审判委员会讨论、决定案件的质量。
1、注重审判委员会委员的法律专业知识和审判实践经验，使审判委员会向专业化、权威性方面发展。设立专职委员制度，增加专职委员的数量，选拔熟悉某一方面的业务、精通相关专业法律知识、具有丰富审判经验的审判员并聘为专职委员，进入审判委员会。这样，就可以从整体上提高审判委员会的业务素质，杜绝“外行领导内行”的现象。显然在审判委员会中设立专职委员，专职委员由资深法官或具有这方面专长的专业法官构成，可以改变现行由主要由院、庭长组成的审判委员会的人员及知 识结构，最大限度地提高审判委员会的专业化程度。
2、建立完善审判委员会考试选拔机制，选拔的程序必须严格，审判委员会委员缺额一律实行考试选任，严格按照“民主推荐—审判实务知识考试—庭审观摩—面试答辩—公示—任命”的选拔任用程序进行，做到以缺选人，淡化职级待遇意识，使审判委员会人员结构做到既专又全、比例适当。同时，对现任委员要加强 学习培训，提高他们履行职责的能力，要求委员们在增加知识积累的同时实现知识更新，以提高分析问题、解决问题的能力，提高自身素质。近年来，有的中院和基层法院将年富力强、具有丰富审判经验的法官通过业务考核和面试，充实到了审判委员会中，建立起了以法律专业知识与丰富审判经验为主的委员配置机制，增强了审委会的权威性。在审判委员会中在设立专业委员会的同时，适当地把各分管副院长作为常设委员，可以弥补专业程度过高而带来的知识盲点。
审判委员会作为法院内部指导审判工作的机构，其专业性较强，要适应审判工作专业化的要求，进入审判委员会的专职委员仅证明该法官的专业水平和审判经验，而不必然确定行政级别，对于专职委员可以由各级法院经考试选拔后自行任命。
（三）准确定位并明确审判委员会的职能
在审判委员会的职能方面，必须强调其主要职能是加强审判工作经验的总结和审判业务的指导，而不应过多的处理案件,审判委员会应逐步做到工作重心放在本院的审判工作和改革的重大事项、辖区内某一些案件审理的指导性意见的讨论决定上。审判委员会要及时总结审判经验，对现行立法做出准确的解决和适用法律的原则，从而有效地指导审判活动，保证正确执法，要具体确定审判委员会讨论案件的类型，限制审判委员会讨论案件，这样既可以尊重合议庭的权限，保证法官审判独立，也可以使审判委员会把工作放在其本职工作上。审判委员会除讨论少数重大或疑难的具体案件外，主要工作职能应转变为分析审判形势，总结审判规律，制订审判规范，研究带有普遍性的法律适用问题。具体来说是做到审判委员会职能的“四个转变”：1、由原来的对事实认定和证据采信都负责到一般只对适用法律负责的转变，一般只是对案件如何适用法律进行表决，充分尊重合议庭在庭审中的作用。 2、由单纯的解决个案到解决重点、疑难案件示范作用的转变。3、由单项的审判工作指导到建立综合、长效性的审判管理机制的转变。定期召开审判形势分析会和案件质量通报会，对一些苗头性的问题及时提出针对性的意见。4、由被动处理案件到主动进行审判研究的转变。
（四）规范审判委员会讨论案件的程序和讨论案件的范围。
在讨论案件程序和范围方面也应进行规范，包括出席委员应达到一定人数和比例才能召开审判委员会；应当由庭长将案件提交院长决定才能召开审判委员会；凡未开庭审理的案件及调解、撤诉案件，一般均不应提交讨论；合议庭意见一致的案件，也不应提交讨论等等，这样才能充分发挥合议庭的职能作用，也便于审判委员会集中精力讨论疑难复杂案件。审判委员会讨论时间应安排在合议庭评议之后、判决之前进行。对审判委员会的讨论次数应有限制，一般应一次做出决定，不能反复讨论，久拖不决。讨论结果应当明确，不应是继续调查或向上级法院请示报核。提交讨论的案件，应附书面汇报材料，防止因承办人汇报不清。记录不全而造成责任不明。对此建议设立合议庭全体成员参与汇报制度，防止承办人对汇报内容的侧重、夸张或弱化、隐瞒。对重大案件，审判委员会可以学习英美法系“陪审团”的做法，列席开庭的全过程，深入全面了解案情。
　　最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》把改革后的人民法院审判委员会的主要职责定位在“总结审判工作经验、审理重大、疑难、复杂案件的法律适用上”。①而所谓疑难、复杂案件，无非涵 指以下两方面的内容：一方面，从深度而言，涉及到专门的知识，因专而深、因深而疑难、复杂；另一方面，从广度而言，跨学科、跨专业，因广而疑难、复杂。因此讨论决定案件范围应具体化。逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的疑难、复杂、新类型案件的法律适用问题。除判处死刑、危害国家安全、外国人犯罪、宣告无罪和重大涉外涉港澳台及有重大影响的案件仍要全案汇报外，对于其他的一些疑难、复杂、新类型案件，只讨论法律适用问题，事实认定和证据采信则由合议庭负责。要改变过去审判委员会讨论案件结构的单一性，既注重讨论重大的刑事案件，又注重讨论复杂的民事、经济和行政案件。