凉山州人民政府关于进一步规范国家投资项目计划管理程序切实加强项目组织实施的意见

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水利部


大江大河大湖治理资金审计监督实施办法


颁布日期：1995.03.02



大江大河大湖治理资金审计监督实施办法
（1995年3月2日水利部水审［1995］60号通知印发）
第一章 总 则
第一条 为加强对大江大河大湖治理资金的审计监督，使其逐步法制化，制定
本办法。
第二条 水利部对大江大河大湖治理资金的审计监督实行行业指导，流域机构
及地方水利厅、局实行分级负责制。
第三条 对大江大河大湖治理资金的审计监督工作，各级水利部门应当制订长
远工作规划和年度工作计划。
第四条 对大江大河大湖治理资金的审计监督工作，必须注重检查治理工程的
进度、质量、效益。
第五条 对大江大河大湖治理资金的审计监督工作应当增强宏观意识，加强水
利资金总体的宏观控制和监督。
第六条 各级水利部门要加强对大江大河大湖治理资金审计监督的领导，重视
审计部门关于深化改革和加强宏观调控方面的意见和建议，支持审计部门行使审计
监督职能。
第二章 治理资金审计监督范围
第七条 治理资金审计监督范围包括：大江大河大湖治理项目的新建、扩建、
改建项目以及防汛岁修、水土保持等项目的国家拨款、银行贷款、以工代赈资金、
地方匹配资金、社会集资和群众投劳折资等资金。
第三章 治理资金审计监督内容
第八条 前期工作的审计。
一、基本建设程序审计。审查治理项目的立项、可行性研究报告，初步设计工
作等。
审查项目建议书是否按规定审批。
审查是否编写可行性研究报告及可行性研究报告的审批手续是否完备。
审查初步设计是否按批准的可行性研究报告确定了建设项目的建设规模、建设
布局、建设进度和总投资编制。
审查设计单位的资质条件和所提初步设计文件是否完备，是否按审批程序报有
关单位审批。
二、前期工作费用使用情况审计。
审查治理工程前期工作经费的收、支情况，评价前期工作经费的管理、使用及
效益。
第九条 开工前的审计。
审查资金来源的合法性和可靠性。治理项目总投资来源是否合法，当年资金是
否落实。贷款项目审查有无银行贷款的承诺或全同，自筹资金的银行存款证明，预
算内资金的拨款计划。
审查治理资金是否列入当年国家下达部门或地方的年度投资计划，开工前的审
批手续是否完备。
审查治理项目的征地拆迁，三通一平等开工前准备工作是否完成。
第十条 建设期间的审计。
一、投招标审计。
审查投招标程序，评价投招标的合规、合法性，审查投标单位的资质情况，评
价投标单位的资格。审查承包合同的合理性、合法性和合规性。
二、投资计划执行情况审计。
审查是否按主管部门下达的项目计划要求下达和编制年度计划。
审查年度基建计划是否完成了相应的工作量，有无多列、虚报工作量。
审查工程质量是否达到设计要求和规范要求，有无因工程质量事故造成经济损
失。
审查在工程施工中，有无未经审批设计的主管单位批准和设计单位同意，随意
改变设计方案，是否有计划外项目和擅自提高设计标准变更设计内容，扩大建设规
模。
三、建设单位财务收支审计。
审查基建支出的真实性、合法性。审查资金到位情况，有无挪用、挤占、转移
资金。
审查工程价款结算是否按进度、按预算、按合同、是否按规定程序审批。
审查基建收入是否足额入帐，上交、分配是否符合规定。
审查是否按有关规定编制年度财务决算，审查资产、负债、损益的真实性。
审查会计核算是否执行现行会计制度，会计科目设置是否合理、规范，会计资
料是否完整、清晰，制度是否健全，评价财会基础工作。
第十一条 工程竣工决算审计。
审查决算编制工作是否符合水利部和国家有关规定，资料是否齐全，手续是否
完备。
审查项目建设概算执行情况。工程建设是否严格按批准的概算内容执行，是否
超概算，有无概算外项目和提高建设标准，扩大基建规模的问题，有无重大质量事
故和经济损失。
审查交付使用财产是否真实、完整，是否符合交付条件，移交手续是否齐全、
合规。核实在建工程投资完成额，有无挤占建设成本，提高造价，转移投资。查明
未能全部建成及时交付使用的原因。
审查尾工工程的未完工程量的真实性，有无虚列建设成本。
审查基建结余资金真实性，有无隐瞒、转移、挪用、隐匿结余资金。
审查基建收入是否真实、完整、有无隐瞒、转移收入。
审查核实投资包干结余，是否按投资包干协议或合同有关规定计取、分配、上
交投资包干结余。
审查竣工决算报表的真实性、完整性、合规性。
评价投资效益。
第四章 审计程序
第十二条 审计前应对被审计单位发出审计通知书，如上级水利部门会同治理
项目的水利主管部门共同审计，需统一组织审计组。上级水利部门下达的审计通知
书应抄送参加审计的水利主管部门。
统一组织的审计组向参加审计的各级水利主管部门报告工作。
审计结束后，应由负责组织审计的水利主管部门做出审计结论和处理决定。
第十三条 对大江、大河、大湖治理资金的审计调查，被调查单位在接到审计
调查通知以后，应组织审计调查自查工作，并提出自查报告。被调查项目的水利主
管部门应汇总自查报告上报。
统一组织的审计调查应会同调查项目的水利主管部门统一组织调查组，对被调
查的项目进行抽样调查，并提出调查报告。调查报告应抄送参加调查组的各级水利
主管部门。
第五章 治理资金审计监督的方式和方法
第十四条 审计监督的方式。
一、按审计监督的性质分为审计和审计调查。
二、按组织形式分为：
1．由水利部统一组织，有关流域机构和省、市、自治区水利厅、局参加。
2．由省、市、区水利厅、局统一组织，地、县水利机构参加。
3．由部、流域机构及省、市、区水利厅、局分别组织。
第十五条 审计监督方法。
采取“点”、“面”结合，常规审计与专项审计结合，审计与审签结合，．就
地审计与报送审计结合。
各级审计机构的年度审计计划，应有治理资金审计的重点项目，把审计重点项
目与面上工作相结合；把专项治理资金的审计与经常性审计相结合；对业务量少的
项目可采取报送审计；对经济合同、用款、拨款计划等应建立审签制度。
第六章 治理资金的审计监督职责和分工
第十六条 水利部、流域机构及省、市、区水利厅局分别负责全国、全流域及
全省、市、自治区治理资金管理、使用、效益审计监督；分别编制全国、全流域及
全省、市、自治区治理资金的审计工作规划与年度工作计划，并分别组织实施审计
监督。
对审计中发现的问题，由部、流域机构及地方水利厅局分别在自己负责范围内
进行处理。重大问题处理意见及建议分别向水利部、流域机构及省、市、区水利厅
局报告。
第十七条 由于大江大河大湖治理资金数额大，审计监督涉及面广，工作量大
，为了扩大审计监督覆盖面和加强审计监督力度，可以由治理项目建设单位或其主
管部门委托具有水利专业知识的社会审计组织进行审计。审计所需费用，根据企业
财务通则的有关规定，由建设单位管理费列支。
第十八条 关于大江大河大湖治理资金管理，使用、效益情况的审计监督成果
（包括审计报告或调查报告、纠正处理决定、建议、审签意见等），将作为上级部
门批准治理项目开工，办理竣工决算及在建工程年度拨款、贷款的依据。对不按基
建程序办事，工程进度缓慢，工程质量差，挪用挤占建设资金，严重损失浪费，治
理资金管理混乱，严重违反财经纪律等问题，除责令有关责任单位进行纠正处理，
还将根据问题大小和严重程度，给予不同的处罚。重大处理与处罚，应商有关责任
单位的主管部门。
第七章 附 则
第十九条 中小流域治理资金审计监督参照本办法执行。
第二十条 本办法由驻水利部审计局负责解释。
第二十一条 本办法自颁布之日起执行。


文号：[水利部水审［1995］60号]


债务承担、债务加入、第三人清偿还是第三人自愿履行
———对一起买卖合同货款纠纷案的思考
史和新
【案情】
原告浙江某机电集团有限公司（以下简称机电公司）。
被告浙江某电机厂供销经营部（以下简称经营部）、赵某。
机电公司与经营部之间存在长期的买卖合同关系，于 2001年12月，双方签订对帐备忘录一份，确定经营部欠机电公司货款65万元。鉴于经营部欠机电公司货款的数量较大，双方于2001年12月27日签订还款计划一份，约定：经营部自2001年12月27日起，每月还款给机电公司2万元，如条件允许情况下，经营部同意追加还款数目；机电公司同意经营部可用部分物资来冲抵所欠货款，但不能超过欠款数的40%，60%的欠款必须用现金汇票方式来还款，冲抵的物资必须为符合国家质量标准的机电产品。同日，经营部与赵某出具还款计划一份给机电公司，该还款计划载明：经与机电公司对帐，同意双方于2001年12月所签的对帐备忘录所确认的往来帐款；从2001年12月27日起，每月还款不少于2万元，争取在2002年12月31日付清；还款时，遇现款不足，应可以实物冲抵，原则上现款和实物的比例为6∶4；本还款计划如逾期不能执行，由本人承担责任。该还款计划落款的还款人为单位经营部，代表赵某。机电公司对该还款计划予以接受。由于经营部和赵某均未履行还款计划，机电公司遂向法院起诉，要求判令经营部和赵某共同偿还65 万元货款。 经查，赵某系经营部的法定代表人。
【争议】
在案件审理过程中，对于经营部和赵某的民事责任承担，存在以下几种不同的意见：1、赵某系主动加入到机电公司与经营部之间的合同关系中，成为共同债务人，故应由经营部和赵某承担共同归还债务的民事责任；2、机电公司与经营部和赵某之间形成债务转让的法律关系，由于经营部已将债务转移给赵某，机电公司也表示同意，因此，机电公司只能要求赵某承担归还货款的义务；3、机电公司与经营部和赵某协商确定债务由赵某归还，该行为属于第三人代为清偿，按照《合同法》第六十五条的规定，机电公司不能直接要求赵某承担还款义务，而只能要求经营部承担还款义务；4、赵某在还款计划上允诺偿还经营部的债务，属于第三人自愿履行，但其作出允诺后又未履行，视为其撤销允诺。在第三人作出单方允诺后应允许其撤销允诺，因此，机电公司不能通过诉讼程序强制赵某承担还款义务。
【评析】
要正确认定本案的法律性质，依法确认经营部和赵某的民事责任，关键在于对债务加入、债务承担、第三人清偿和第三人自愿履行四个不同法律概念的正确区分。
债是特定当事人间得请求一定给付的法律关系。我国《民法通则》第84条规定“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人间产生的特定的权利和义务关系。”所以，债只能来源于合同或法律的规定，因合同而产生的债称为合同之债，因法律而产生的债称为法定之债务。债虽为特定人之间的特定权利义务关系，但在现代民法中，已成立之债并非不容当事人变更其内容，债权债务在民事主体间的可转移性亦为各国民法所确认。广义上的债的变更，包括债的内容变更和债的主体变更两种情形，前者指不改变债的当事人，而仅改变债的个别具体内容；后者又称债务承担，指在保持债的内容不变的情况下，债务由第三人加以承受。
广义的债务承担，是不失债之同一性而由第三人承受或加入债务之契约，包括免责的债务承担和并存的债务承担。免责的债务承担是以原债务人所负担之债务，移转于新债务人为目的，由第三人取代原债务人而承担全部债务，使原债务人脱离债务关系。免责的债务承担亦即狭义的债务承担或单纯的债务承担。债务承担有两种方法：一是承担人与债权人订立协议。第三人与债权人订立协议，承担债务人的债务，其债务于协议成立时移转于第三人；二是债务人与第三人订立协议，由第三人承担债务。债务人与第三人订立的债务承担协议，须经债权人同意方为有效。构成债务承担的条件是：1、必须要有有效的债务存在。本来不存在或已经消灭的债务订立债务承担协议，不发生效力；2、所转移的债务具有可移转性。性质上不可移转的债务，不能作为债务承担的标的；3、要有以债务承担为内容的协议。债务承担协议，以债务移转为其内容和目的；4、债务承担协议须经债权人同意。这是债务承担协议发生效力的最主要条件。债务承担的法律后果主要表现在：1、债务人脱离债务关系，由承担人直接向债权人承担债务。承担人不履行债务时，债权人仅能请求法院要求承担人强制履行，与原债务人无涉；2、债务人基于债权债务关系所取得的对于债权人的抗辩转移给承担人；3、从属于主债务的从债务由承担人负担。
并存的债务承担，又称债务加入，是指原债务人并不脱离债务关系，而第三人又加入了债务关系，与债务人共同承担债务。此时，债务人与第三人之间成立连带关系，他们共为连带债务人。债务加入具有两种形式，一是由债权人与第三人之间特别约定，由第三人承担债务人的部分债务，或者由债务人将部分债务转移给第三人承担；二是由债权人与第三人或债务人与第三人，或债权人、债务人与第三人之间共同约定，由第三人加入原合同关系之中，与债务人成立连带关系，共同作为连带债务人，对债权人负责。构成债务加入的条件是：1、债务加入须由承担人和债权人或债务人达成协议或意思表示一致；2、债务加入以原债务之有效和存在为前提；3、债务加入是担保由承担人负担与原债务同一内容的新债务的行为，承担人承担的债务不能超出原来的债务范围，超过部分无效；4、原债务人与承担人原则上须为另一人。债务加入的法律后果是第三人承担债务，原债务人并不消灭债务；第三人承担的债务与原债务具有同一内容和范围，不得超过原债务的范围。
第三人清偿，是指合同当事人约定由第三人向债权人履行合同债务。第三人清偿属于债的履行范畴。我国合同法第65条规定：“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定的，债务人应当向债权人承担违约责任。”因此，第三人的履行义务是依据合同的约定而产生，只要当事人达成合意以后，第三人同意代为履行，就可以由第三人代为履行。合同法第65条中的“当事人约定”是指合同当事人的约定，即债权人和债务人之间的约定，不包括债权人与第三人以及债务人与第三人之间的约定。第三人依据合同的约定向债权人作出履行，除法律、合同有相反的规定以及根据合同性质不得由第三人清偿以外，原则上应当允许第三人清偿，债权人不得拒绝。第三人履行虽然符合债权人的利益，但不一定符合债务人的 意思和利益，所以法律为了保护债务人，也允许债务人对第三人的履行提出异议。德国民法规定，在债务人提出异议时，债权人对于第三人清偿有受领拒绝权。而法国民法对无利害关系第三人因清偿而代位有所限制，瑞士债务法则无任何限制。所以，如果债务人明确反对，且认为如此将损害其利益，则第三人不得代为履行。如果一旦债权人与债务人之间达成合意，则债务人不得拒绝第三人向债权人的履行。第三人清偿强调的是合同当事人双方协商一致。第三人清偿的法律特征是：1、第三人的履行义务是依据合同的约定而产生；2、由第三人向债权人作出履行；3、没有发生债的转让。其法律后果是第三人没有成为合同关系的主体，不是合同当事人，只是债务人的债务履行辅助人。如果第三人没有履行债务或履行债务不适当，只能由债权人向债务人请求履行，不能强制第三人履行。
所谓第三人自愿履行，即合同并没有约定由第三人向债权人做出履行。第三人自愿履行的性质，存在着不同的看法，有的认为第三人自愿履行是一种赠与行为，有的认为是一种无因管理。第三人自愿清偿他人的债务，虽然有时以对债务人实行赠与的目的进行，但赠与需要达成合意，而在第三人和债务人之间常常无此合意，所以只要债务人和第三人之间没有委任关系，就应当被视为无因管理。在第三人做出单方允诺，愿意为债权人清偿债务的情况下，只要没有发生债务的转让，应当允许第三人撤销其允诺。如第三人在做出允诺后，又实际作出履行，第三人不得撤销允诺，不能要求返还财产，恢复原状。
债务承担与债务加入均需第三人与债务人及债权人达成协议。但是，债务承担与债务加入也有明显的区别，即原债务人是否脱离合同关系。而原债务人是否脱离合同关系主要是看债权人、债务人及第三人的共同意思表示，如果没有特别约定原债务人仍然需承担债务的，应当视为债务承担。不能以约定不明来认定为债务加入。第三人清偿与债务加入、债务承担也有区别，主要在于债务承担、债务加入中，承担人或加入人均成为合同的当事人，而第三人清偿中，第三人只是债务的履行主体而不是合同的当事人，第三人无权因代替债务人的合同履行而对抗债权人，债权人也只能将第三人作为债务履行的辅助人，不得直接向第三人请求履行债务。所以，我国合同法规定：“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定的，债务人应当向债权人承担违约责任。”第三人清偿与第三人自愿履行之间也存在着一定的区别，表现在：一方面第三人清偿，即使依据合同的性质不宜由第三人履行，第三人也可做出履行，债权人也不得以其他理由拒绝第三人履行，第三人自愿履行的，债权人可以以合同的性质不宜由他人履行为由予以拒绝；另一方面，第三人清偿，债务人不得拒绝第三人向债权人的履行，并且债务人依据合同有义务督促第三人作出履行，第三人自愿履行的，债务人并无督促的义务。
明确了债务承担、债务加入、第三人清偿和第三人自愿履行之间的区别，就可以对本案的法律关系作出正确的分析。
在本案中，赵某在2001年12月27日的还款协议上承诺“本还款计划逾期不能执行，由本人承担责任”外，各方当事人并无任何可以确证的口头或书面协议，对赵某履行债务时经营部是否仍承担债务无特别约定，故本案可排除债务加入。那么，本案是否是债务承担呢？在这里关键要看赵某是否真正成为买卖合同的一方当事人，享有一方当事人的抗辩权。赵某在还款协议上承诺清偿债务时，并未免除经营部的还款义务，特别重要的是机电公司向法院主张债权时，均要求经营部和赵某共同承担还款责任，故与机电公司相对应的合同一方当事人仍然是经营部，并未转变为赵某，本案也不是债务承担。
本案只能认定是第三人清偿，理由是：1、债务承担必须经债权人同意，而在本案中，机电公司至起诉时从未放弃过对经营部的债务请求，在起诉时仍请求经营部承担债务，由此，可以认定机电公司在主观上并无同意债务转移给赵某承担的意思表示。赵某在还款协议上签字承诺承担债务偿还责任，明显是愿意辅助债务履行的通知，而并无征询机电公司是否同意转移债务的内容。2、赵某虽然是经营部的法定代表人，但均是独立的民事主体，均应以自己的财产对自己实施的民事行为承担责任。赵某并未与经营部之间达成债务承担的协议，无法成为合同当事人，也无法行使合同抗辩权。3、赵某承担债务清偿责任，是债权人机电公司和债务人经营部协商为其设定的，符合《合同法》65条中的“当事人约定”。并非合同没有约定赵某即向机电公司作出履行，因此，也不构成第三人自愿履行。
【结论】
赵某系作为与合同无关的第三人，自愿代替经营部清偿债务，该代替旅行债务的协议应依法有效。但是，作为代为清偿的第三人，赵摸并未真正成为合同的当事人。据此，当赵某不履行能够或履行不符合约定时，根据《合同法》第65条的规定，机电公司只能请求债务人经营部履行债务，而不能请求赵某履行还款义务。
主要参考书目：
1、王泽鉴《债法原理》，中国政法大学出版社，2001年7月第1版。
2、王家福主编《中国民法学·民法债权》，法律出版社，1991年9月第1版。
3、史尚宽《债法总论》，中国政法大学出版社，2000年1月第1版。
4、李国光主编《合同法解释与适用》，新华出版社，1999年4月第1版。
5、王利明著《合同法新问题研究》，中国社会科学出版社，2003年4月第1版 。

（作者单位 浙江省绍兴市中级人民法院 ）
联系电话：0575----8580080