行政赔偿与民事赔偿的联系和区别/贾东
作者:法律资料网 时间:2024-07-06 03:16:08 浏览:9131
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行政赔偿与民事赔偿的联系和区别
贾东
民事赔偿是一方当事人因侵权行为而向遭受损害的另一方当事人承担的赔偿责任。世界各国行政赔偿制度的早期阶段都借鉴民事赔偿理论(如归责原则、构成要件)，适用民事赔偿的程序。民法通则第121条也将国家机关及其工作人员执行职务过程中的侵权行为规定为一种特殊的民事侵权行为，确立了国家的民事赔偿责任。在国家赔偿法实施以前，国家赔偿都是按照民事赔偿的标准和程序处理的。因此，民事赔偿与行政赔偿之间存在着密切的联系。但是，两者之间也存在着一些区别，表现在：
1、主体不同。行政赔偿是国家向公民个人承担的赔偿责任，形成的是国家与公民之问的法律关系；而民事赔偿责任是公民个人向公民个人承担的赔偿责任，形成的是公民与公民之间的法律关系。
2、原因不同。行政赔偿的原因是行政侵权行为，而民事赔偿的原因是民事侵权行为。行政侵权行为是行政机关及其工作人员在行使职权过程中实施的侵害公民合法权益的行为，是国家权力的作用；而民事侵权行为既没有"行政机关及其工作人员"这一主体方面的限制，也没有"行使职权过程中"这一限制。
3、范围不同。民事赔偿的范围大于行政赔偿的范围。行政赔偿的原因行为、损害的范围由国家赔偿法作了限制，国家并不对所有的侵权行为都承担赔偿责任，也不对行政侵权行为所造成的所有损害都要赔偿，而只赔偿行政侵权行为对人身权和财产权造成的最低限度的直接损害。与此不同，民事赔偿存在于所有的民事侵权行为，民事侵权行为人不但要全额赔偿给受害人的各种合法权益造成的直接损害，而且要赔偿一定的可得利益的损失即赔偿间接损失。
4、归责原则不同。民事赔偿责任的归责原则以过错责任原则为主、危险责任原则为辅；而行政赔偿责任的归责原则多种多样，有的国家实行过错责任原则，有的国家实行公务过错责任原则，有的国家实行违法原则。
5、程序不同。解决民事赔偿纠纷的程序是仲裁、民事诉讼；而解决行政赔偿争议的程序是行政处理程序、行政复议程序和行政诉讼程序。
6、依据不同。行政赔偿是公法上的法律责任，其法律依据是行政诉讼法、国家赔偿法等公法法律规范；而民事赔偿是私法上的法律责任，其依据是民法通则等私法法律规范。
作者：贾东
贾东
民事赔偿是一方当事人因侵权行为而向遭受损害的另一方当事人承担的赔偿责任。世界各国行政赔偿制度的早期阶段都借鉴民事赔偿理论(如归责原则、构成要件)，适用民事赔偿的程序。民法通则第121条也将国家机关及其工作人员执行职务过程中的侵权行为规定为一种特殊的民事侵权行为，确立了国家的民事赔偿责任。在国家赔偿法实施以前，国家赔偿都是按照民事赔偿的标准和程序处理的。因此，民事赔偿与行政赔偿之间存在着密切的联系。但是，两者之间也存在着一些区别，表现在：
1、主体不同。行政赔偿是国家向公民个人承担的赔偿责任，形成的是国家与公民之问的法律关系；而民事赔偿责任是公民个人向公民个人承担的赔偿责任，形成的是公民与公民之间的法律关系。
2、原因不同。行政赔偿的原因是行政侵权行为，而民事赔偿的原因是民事侵权行为。行政侵权行为是行政机关及其工作人员在行使职权过程中实施的侵害公民合法权益的行为，是国家权力的作用；而民事侵权行为既没有"行政机关及其工作人员"这一主体方面的限制，也没有"行使职权过程中"这一限制。
3、范围不同。民事赔偿的范围大于行政赔偿的范围。行政赔偿的原因行为、损害的范围由国家赔偿法作了限制，国家并不对所有的侵权行为都承担赔偿责任，也不对行政侵权行为所造成的所有损害都要赔偿，而只赔偿行政侵权行为对人身权和财产权造成的最低限度的直接损害。与此不同，民事赔偿存在于所有的民事侵权行为，民事侵权行为人不但要全额赔偿给受害人的各种合法权益造成的直接损害，而且要赔偿一定的可得利益的损失即赔偿间接损失。
4、归责原则不同。民事赔偿责任的归责原则以过错责任原则为主、危险责任原则为辅；而行政赔偿责任的归责原则多种多样，有的国家实行过错责任原则，有的国家实行公务过错责任原则，有的国家实行违法原则。
5、程序不同。解决民事赔偿纠纷的程序是仲裁、民事诉讼；而解决行政赔偿争议的程序是行政处理程序、行政复议程序和行政诉讼程序。
6、依据不同。行政赔偿是公法上的法律责任，其法律依据是行政诉讼法、国家赔偿法等公法法律规范；而民事赔偿是私法上的法律责任，其依据是民法通则等私法法律规范。
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不讲理的城管执法遭遇不寻常的司法审查
张生贵
【案情介绍】：
巩XX、韦XX、王XX（下称村民）是柳州市柳东镇XX村XX屯XX号村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商业用房一处，该建房行为经当时村民委员会及乡镇人民政府审批。2008年市政府为建设景观需用地，由当地土地局行文发至村民，拟协商拆迁补偿，此时区城管局以“未经许可”为由强行拆除三村民的房屋。村民提起行政诉讼，经法院审理后，维持了城管局的处罚及强拆决定，村民表示不服，提出了申诉，针对城管局的行政处罚是否合法，本案能带给法律上的一些思索。
【法律问题】：
XX村农民建房用地系原告全家根据中央关于农村家庭联产承包责任制政策承包的土地。因城市建设占地，村民的承包地成为城边农村建设用地。1996年村民投产棉纱头、棉胎加工厂，受两次洪水冲击造成经济损失，为解决家人的生计，村民向政府相关部门书面呈报翻建厂房，经由村民委员会同意后层报乡政府审批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日镇政府为村民核发了村镇农民建房申请审批表，村民筹资建厂，1997年投入使用。1999年12月份申请延期用地并向政府缴纳了各项费用。村民取得该用地的使用权是依据党和国家关于农村家庭土地联产承包责任制政策，依据农村土地承包法规定，有三十年不变的书面承包合同，有人民政府核发登记的权利证书，受农村土地承包法规定，经土地所有人的同意改变为农村建设用地，地上建筑物及附属物是基于土地所有权人和乡镇人民政府的审批而建，是受合同法、土地承包法、物权法的调整，还是受城市规划法调整。
一、不讲理的行政处罚：
市政府以“城市景观”用地为由强行拆除村民房屋的行为明显违背《物权法》第四十二条、《农村土地承包法》相关规定。
根据《行政诉讼法》第五条规定，司法审查的立足点是行政机关作出具体行政行为的“职权范围、证据依据、行政程序、适用法律”是否符合法律规定，司法脱离法律规定把审查重心放在村民身上，敷衍对城管执法局执法程序、职权、证据、适用法律的审查，导致案件裁判错误。
具体表现是司法审理中未查清土地性质、政府景观占地是否有合法手续、城管执法权限、法律溯及力、土地部门关于拆迁程序中确认临建为合法补偿范围的政策规定等事实，做出的错误认定，行政机关作出的处罚及强制措施缺乏法律法规依据，行政执法程序中的立案、取证、审查、审批等程序。
二、执法目的首当进入司法视线：
审理判词中描述“村民进行临时性建设，必须在批准使用期限内拆除”、“未办审批手续、亦未自行拆除，应属违法建筑”、“土地类别是非耕地”，此类认定缺乏法律规定，具有人为主观性。事实上看，村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆迁程序进行，双方协商补偿款过程中，城投公司为达到少付补偿款的目的，策谋由城管执法局利用职权处罚村民，不分情况便以未经许可为借口，利用公权力强行占地，其执法目的和动机违背物权法规定。
村民建房利用集体所有的土地，依据村庄集镇规划条例规定，建房许可的法定审批机关是乡镇人民政府，并非规划局。农村集体土地上建筑执行的是《村庄集镇规划条例》，行政机关执法时没有向村民告知或出示过城市详细规划及规划依据，法院未能查清行政机关实施处罚及强拆前提法据，村民提交的证据证明建房位于农村集体土地范围，且向执法人员提供了乡镇政府审核批准的材料，村民的建筑是合法建筑，原审以及行政机关认定为违法建筑，属事实认定错误，超过临建期限主要指土地的使用期限，并非是针对房屋的期限，根据村民的承包年限，该土地的使用权归村民，城管局应无权处罚。《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条、第32条、第40条规定，城管执法局是以村民的房屋建设未经许可违反规划作出处罚决定，但城管执法局在一审庭审中不能提供“城市总体规划”及相关的证据，城管执法局无证据证明村民建筑达到拆除的法定条件即“严重违反城市规划”事实后果，两审未能依法查实城管执法局行政处罚的法定条件。城管执法局仅以未经许可即作出强拆决定明显证据不足。
城管执法局没有提供“严重违反规划”的证据依据，凭主观认定，如果真有未经许可的行为，根据广西自治区《实施城市规划法办法》第46条规定只有达到“严重影响城市规划”的违章建筑才能被拆除，城管执法局不能提供严重影响城市规划实施的证据，未经认定是否达到严重影响城市规划的实施，其执法行为在事实认定和处罚副度上明显违背法律规定。城市规划法规定只对达到“严重影响城市规划实施”的才可拆除，而不是“未经许可”即强拆。对于是否存在“严重影响城市规划的实施”必须经过法定程序认定。1995年11月14日最高人民法院行政审判庭下发了关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条如何适用的答复（[1995]法行字第15号），回答吉林省高级人民法院对这个问题的咨询，全文如下：“你院关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条应如何适用的请示收悉。经研究，答复如下：违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规划”，应从其违反行为的性质和后果来确认。因此，就是否严重影响规划的认定问题上，还要根据个案的具体情况予以确认。《广西实施〈规划法〉办法》第四十六条第一款第(一)项规定：“未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令立即停止建设，已经形成的各类违法建设工程，虽影响城市规划实施，但尚可以采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款；严重影响城市规划实施的，责令限期拆除或者予以没收违法建筑物、构筑物及其他设施”。依据该规定，拆除违法建筑的条件必须达到“严重影响城市规划实施”的情形，本案中城管执法局不能出示城市详细规划，未经法定程序确认，因此，城管执法局责令村民拆除房屋缺乏依据。
城市规划法规定，对违章建筑的确认及拆除权只能由建设行政主管部门作出，城管执法局作为建委的下属机构，在集中执法活动中以自己的名义对村民作出处理决定并强行拆除，这一具体行政行为违反了法定程序，明显超越了法定职权范围。
三、程序重于泰山：
《行政处罚法》第37条、第38条、第39条、第40条、第41条；《建设行政处罚程序暂行规定》第13条、第14条、第15条、第16条、第17条、第18条；《1997广西自治区人民政府第13号令》第27条、第29条、第33条、第34条、第36条，均对行政罚处程序作了明确规定，如第33条规定（调查终结，写出调查报告，处理意见，报本机关法制机构审核，七日内形成审核意见，再报负责人审查）规定，行政处罚案件的合法程序是：1、登记立案；2、调查取证；3、处罚报告；4、法制机构审核；5、负责人审查签署；6、制作决定；7、送达。城管执法局对村民全家的房屋，在短短几小时内强制拆除，整个过程既缺乏相对人的有效参与，缺乏内部和外部权力制约，对涉及公民合法财产的重大权益，仅由城管执法局自己决定自己执行（村民要求城管执法局提交执法人员的执法资格和身份，城管执法局不能提交，村民要求法庭调查，两审也未能调查），是滥用职权，城管执法局在强拆村民房屋时未依照法定程序通知产权人到场，未进行公证保全证据，其行为违反法律明文规定；在执法程序上，城管执法局对村民的处罚省略了其中的第3、4、5步法定程序；城管执法局的告知内容不合法（没有告知规划区、市规划局对违章行为的认定意见及理由、集体所有土地建房许可法律依据及内容，听证权利和程序）；未能认真听取村民的申辩和陈述；未能依法审查村民提交的证据（没有对村民提交的证据进行审核的记录，对村民提交的证据的情况没有只字查验意见）。城管执法局的行政行为明显违背《行政处罚法》第32条、第36条规定；违背了广西自治区政府13号令第36条规定。
四、纠问城边村改造的理性所在：
城边村的村民为城市化建设付出了很多，我们不能象割毒瘤一样拆除村民的房子，城边村改造的前提基础是理性合规，必须妥善安置被拆迁人，是以人为本，而不是以好看不好看为本，村民的建房是历史遗留的问题，且有政府的审批许可，反观城管执法局的执法，明显违背中央和国家关于城市规划建设及农民增收政策精神，在对待这些问题方面，不靠推土机执法不靠暴力制服。结合本案情况，2008年9月份由城投公司给村民发放了征地拆迁补偿文件，拆迁办给村民提交的2008第1号文件第四条第（一）项“关于确定合法有效房屋产权标准”的规定（3）：对持有集体土地使用证，无规划建筑许可证或房产证的多层砖混住宅，第一层建筑面积按有证补偿，第二层按有证面积的百分之八十补偿；房屋用途确定：自改营业性用房：按营业性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商营业执照。政府为侵害村民的合法权益指派城管执法局借机处罚，目的是与民争地，城管执法局的行政行为近似于强劫。村民提供了许多证据，城管执法局不听不问，依然强行拆除村民的房屋，给村民造成巨大的经济损失。城管执法局在立案登记中写的案件来源是“接城投公司”报来，而答辩状中又说2007年1月责令限期改正未改随即处罚，城管执法局违背法律规定将“责令限期改正”当成“责令拆除”的法定条件。
五、司法审查应对准行政执法的合法性问题：
村民的房屋建成时间在1996年以前，城管执法局依据2008年1月1日的法律处罚，明显违背“法不溯及既往”的基本法律适用原则。《广西壮族自治区实施城市规划法办法》第46条规定：未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令立即停止建设，已经形成的各类建设工程，虽影响城市规划实施，但尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款。《土地管理法》第64条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物、不得重建、扩建。
2008年1月1日《城乡规划法》出台后，城市执法局随之失去执法资格。集中执法机构是依据城市规划法而设立的，《城乡规划法》第70条明令废止了城市规划法，因此以城市规划法为依据组建的执法主体随之失去执法权力。《城乡规划法》施行后，各地城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据，《城市规划法》已经被《城乡规划法》明文废止，《城乡规划法》第70条规定：“本法自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。”法律一旦废止其法律效力就随之丧失，其作为规范性和国家强制力的法律的意义和价值亦消失，根据职权法定原则，行政主体职权取得依据为法律规定，不存在政府划转过渡。《城市规划法》已经废止，城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据。
《城市规划法》、国务院《关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文件)、国务院办公厅《关于进一步加强城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号文件)明确规定，城市规划行政执法权不得下放由区级政府所属的城市执法队执行，国务院发布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)重申了这一要求。建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规字[2002]204号文件)进一步明确指出，市级规划管理权不能下放，已下放的要立即纠正。区级执法机构执行城市规划行政处罚权的做法违背了《城市规划法》的规定。《城市规划法》规定的县级以上地方人民政府是指不含设区的市所辖的区人民政府。关于这一点在国务院国发[1996]18号文件、国办发[2000]25号文件及国发[2002]13号文件中都有明确规定。本案的区级人民政府部门下属的区属执法局独立执法，以自己的名义行使城市规划行政处罚权，明显违反《城市规划法》、《行政处罚法》及国务院上述文件的规定。《城市规划法》和《自治区实施〈城市规划法〉办法》规定的“责令拆除”不属于行政处罚。行政处罚措施权不在集中的范围之内。《城市规划法》第四十条规定的“限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其它设施”。“限期拆除”不属于行政处罚，这是没有异议的，国务院法制办在《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)明确指出，“责令限期拆除”不属于行政处罚。照此理解“责令限期拆除”不属于城管执法局职权范围之内。广西壮族自治区实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法：第二条在本自治区行政区域内制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，适用《条例》和本办法。但是国家征用集体所有的土地进行的建设除外。第三十五条在村庄和集镇规划区内，未按规划建设审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以每平方米建筑面积５元以上３０元以下的罚款。未按规划建设审批程序批准，但不影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其限期补办规划建设审批手续；逾期不补办的，处以每平方米建筑面积５元以上２０元以下的罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡级人民政府依照前款规定处罚。
六、处罚依据不可东拼西凑
城管执法局征求市规划局的意见是在处罚后出现且没有向村民出示和告知。依据法律规定，涉及相对人财产权的，必须按照法定程序向当事人告知并给予行政救济权，案中城管执法局通过行政协商的方式出具，同时城管执法局没有向规划局提供村民的证据，市规划局也没有经过调查认定。依照村庄集镇管理条例，村民建房需乡镇人民政府审批，无须市规划局审批，市规划局的意见违法，城管执法局采用违法的证据作为处罚根据，违背了行政处罚法关于处罚必须客观公正的原则，侵犯了村民的合法权益。
山西省政府
山西省实行工程设计概预算责任制的暂行规定
山西省政府
第一条 为加强工程设计概预算管理工作，增强设计、施工及建设单位经济责任制，保证工程设计、施工达到技术先进、经济合理、安全适用的要求，进一步降低工程造价，提高投资效益，根据国务院国发[1986] 74号文件精神，结合我省实际情况，特制定本规定。
第二条 凡承担我省地方基本建设项目和限额以上的技术改造项目的设计、施工单位均适用于本规定。
第三条 设计任务书是进行设计的主要依据。编制设计任务书，必须坚持实事求是的原则，对建设项目中各单项工程造价及外部配套投资应作具体分析，项目总投资要与建设规模或建筑面积相适应。
设计任务书业经计划部门批准，任何单位、个人不得随意修改。若确需修改的，应报原审批单位重新审批。
第四条 设计单位应严格按照设计任务书所批准项目的建设规模及投资进行设计。设计前应对设计方案进行技术经济分析、比较、择优选取。
初步设计必须达到规定要求的深度，概算要准确可靠，必须包括全部建设项目及配套工程、设备等投资（主要设备需标明生产厂家），并应对建设项目外部的水、电、汽、运输及道路、煤气等配套条件加以说明，同时列出估算投资。
凡初步设计概算超出设计任务书批准投资的，应由设计单位提出意见，说明原因，由项目主管部门报初步设计审批单位审查，认为合理，并会签设计任务书审批单位认可，才能正式批复初步设计。否则应重新报批设计任务书。
初步设计批准后，方可进行施工图设计。承担设计的单位，必须依照其批准设计资格承担相应范围的设计。未经批准超越其设计范围的初步设计无效。
第五条 初步设计及概算是控制施工图设计、工程拨款的依据。业经批准，任何单位、个人不得随意修改。
第六条 凡由下列原因造成设计概算突破的，由设计单位负责。除不能收取增加部分的设计费外，并按所超投资额的4％核减其原设计费。所核减的设计费由计划部门、设计审核部门通知设计单位所在开户银行，由该行负责从本项目的设计费中扣回（也可以从设计单位其它设计费收入? 锌刍兀Ｋ盏淖式鹜骋簧辖墒〗ㄐ凶ɑТ⒋妫魑崩茸ㄏ罨稹? 1．初步设计概算中漏项、计算不准确；
2．初步设计深度不够，导致施工图设计发生较大技术变更（或施工中由于设计方面的原因，发生较大变更）增加投资；
3．初步设计中对外部配套条件考虑不周，增加投资（由承担配套项目设计单位负责）；
4．初步设计批准后，未经原设计任务书审批单位批推，施工图设计中擅自提高建设标准，增加建筑面积（扩大规模或预留能力）、设备的；
5．施工图预算突破初步设计概算。
但下列情况，不计入设计单位超概算的责任：
1．材料、设备发生的价差（指国家政策性调价，不含因设计变更或设计漏项所增加的材料设备差价）；
2．国家和省的有关规范、定额、取费等修改所增加的费用；
3．由建设单位掌握的有关费用。
第七条 各建设单位及其主管部门要认真落实工程建设条件，做好前期工作，严格按照批准的设计概算控制投资使用。
凡因下列原因造成工程概算突破的由建设单位及主管部门负责。
1．建设中随意更改设计，提高建设标准，增加建筑面积（或设备）；
2．由建设单位掌握的有关费用超过初步设计概算中所列投资。
第八条 凡由于施工单位高估冒算，管理混乱、质量低劣而返工所造成的概算突破，所突破投资由施工单位负责解决，并要志究有关人员责任。
第九条 凡属国家和省政策性原因确需调整概算的，由项目主管部门核查后，报省计划和设计审核部门及建行。由设计审核部门提出意见会计划部门审批。
第十条 为调动勘察设计单位、施工单位、建设单位工程技术人员的积极性，对节省了建设资金的工程，实行按节约投资分成。即在保证批准规模和建设内容、建设标准、安全可靠的前提下，经精心设计、精心施工、精心管理，工程决算控制在批准概算投资内（投设计概算批准组成确
定的各项费用及第六条中不计入设计单位责任的增加费用进行考核），并节约了投资的项目，所节约投资由建设单位的主管部门核查后报省计划、设计审核部门及建行批准，其节约投资按设计单位、施工单位、建设单位4：3：3比例分成。
分成的投资可提取40％用于奖励直接参与项目的工程技术人员、施工管理人员；60％用于生产发展基金、职工福利设施和技术开发方面的建设。
第十一条 施工图设计预算由所设计单位编制，预算必须控制在批准的初步设计概算以内，并要对施工图预算负经济责任。如不能提交施工图预算的，除不能收取预算编制费用外，并要核减5％的设计费，由建设单位委托有相应设计资格的有关单位编制施工图预算。
第十二条 初步设计和施工图设计原则上应由一个单位承担。大型工程如有若干个设计单位参与设计，应由主体设计单位负全面技术经济责任。
第十三条 建设项目在施工前应由其主管部门组织建设、设计、施工、建行等有关单位对施工图及施工预算进行会审。根据会审意见，设计单位应对施工图及预算进一步修改完善，报项目主管部门审查，如未超出批准的初步设计概算投资，方可开工建设。
第十四条 为鼓励优秀设计、优化施工，从本规定施行之日起，设工程奖励基金。对工程建设项目中，投资决算控制在概算内的；对工程投资决算低于概算并节约投资的；对采用先进技术的设计、施工方法，降低工程造价、缩短工期的给予必要的奖励。奖励办法另行规定。
第十五条 凡承担我省工程设计任务的设计单位，在签定设计合同时应预留各设计阶段设计费用的10％作为设计质量保证金。由设计审查单位通知建设项目经办行，以专项存入所在地市建设银行，待工程竣工验收合格后，由项目主管部门按本规定条款审核并通知建行付清。
第十六条 本规定从一九八八年一月一日起施行。
第十七条 本规定由省计委负责解释。
1987年12月8日
张生贵
【案情介绍】：
巩XX、韦XX、王XX（下称村民）是柳州市柳东镇XX村XX屯XX号村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商业用房一处，该建房行为经当时村民委员会及乡镇人民政府审批。2008年市政府为建设景观需用地，由当地土地局行文发至村民，拟协商拆迁补偿，此时区城管局以“未经许可”为由强行拆除三村民的房屋。村民提起行政诉讼，经法院审理后，维持了城管局的处罚及强拆决定，村民表示不服，提出了申诉，针对城管局的行政处罚是否合法，本案能带给法律上的一些思索。
【法律问题】：
XX村农民建房用地系原告全家根据中央关于农村家庭联产承包责任制政策承包的土地。因城市建设占地，村民的承包地成为城边农村建设用地。1996年村民投产棉纱头、棉胎加工厂，受两次洪水冲击造成经济损失，为解决家人的生计，村民向政府相关部门书面呈报翻建厂房，经由村民委员会同意后层报乡政府审批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日镇政府为村民核发了村镇农民建房申请审批表，村民筹资建厂，1997年投入使用。1999年12月份申请延期用地并向政府缴纳了各项费用。村民取得该用地的使用权是依据党和国家关于农村家庭土地联产承包责任制政策，依据农村土地承包法规定，有三十年不变的书面承包合同，有人民政府核发登记的权利证书，受农村土地承包法规定，经土地所有人的同意改变为农村建设用地，地上建筑物及附属物是基于土地所有权人和乡镇人民政府的审批而建，是受合同法、土地承包法、物权法的调整，还是受城市规划法调整。
一、不讲理的行政处罚：
市政府以“城市景观”用地为由强行拆除村民房屋的行为明显违背《物权法》第四十二条、《农村土地承包法》相关规定。
根据《行政诉讼法》第五条规定，司法审查的立足点是行政机关作出具体行政行为的“职权范围、证据依据、行政程序、适用法律”是否符合法律规定，司法脱离法律规定把审查重心放在村民身上，敷衍对城管执法局执法程序、职权、证据、适用法律的审查，导致案件裁判错误。
具体表现是司法审理中未查清土地性质、政府景观占地是否有合法手续、城管执法权限、法律溯及力、土地部门关于拆迁程序中确认临建为合法补偿范围的政策规定等事实，做出的错误认定，行政机关作出的处罚及强制措施缺乏法律法规依据，行政执法程序中的立案、取证、审查、审批等程序。
二、执法目的首当进入司法视线：
审理判词中描述“村民进行临时性建设，必须在批准使用期限内拆除”、“未办审批手续、亦未自行拆除，应属违法建筑”、“土地类别是非耕地”，此类认定缺乏法律规定，具有人为主观性。事实上看，村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆迁程序进行，双方协商补偿款过程中，城投公司为达到少付补偿款的目的，策谋由城管执法局利用职权处罚村民，不分情况便以未经许可为借口，利用公权力强行占地，其执法目的和动机违背物权法规定。
村民建房利用集体所有的土地，依据村庄集镇规划条例规定，建房许可的法定审批机关是乡镇人民政府，并非规划局。农村集体土地上建筑执行的是《村庄集镇规划条例》，行政机关执法时没有向村民告知或出示过城市详细规划及规划依据，法院未能查清行政机关实施处罚及强拆前提法据，村民提交的证据证明建房位于农村集体土地范围，且向执法人员提供了乡镇政府审核批准的材料，村民的建筑是合法建筑，原审以及行政机关认定为违法建筑，属事实认定错误，超过临建期限主要指土地的使用期限，并非是针对房屋的期限，根据村民的承包年限，该土地的使用权归村民，城管局应无权处罚。《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条、第32条、第40条规定，城管执法局是以村民的房屋建设未经许可违反规划作出处罚决定，但城管执法局在一审庭审中不能提供“城市总体规划”及相关的证据，城管执法局无证据证明村民建筑达到拆除的法定条件即“严重违反城市规划”事实后果，两审未能依法查实城管执法局行政处罚的法定条件。城管执法局仅以未经许可即作出强拆决定明显证据不足。
城管执法局没有提供“严重违反规划”的证据依据，凭主观认定，如果真有未经许可的行为，根据广西自治区《实施城市规划法办法》第46条规定只有达到“严重影响城市规划”的违章建筑才能被拆除，城管执法局不能提供严重影响城市规划实施的证据，未经认定是否达到严重影响城市规划的实施，其执法行为在事实认定和处罚副度上明显违背法律规定。城市规划法规定只对达到“严重影响城市规划实施”的才可拆除，而不是“未经许可”即强拆。对于是否存在“严重影响城市规划的实施”必须经过法定程序认定。1995年11月14日最高人民法院行政审判庭下发了关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条如何适用的答复（[1995]法行字第15号），回答吉林省高级人民法院对这个问题的咨询，全文如下：“你院关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条应如何适用的请示收悉。经研究，答复如下：违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规划”，应从其违反行为的性质和后果来确认。因此，就是否严重影响规划的认定问题上，还要根据个案的具体情况予以确认。《广西实施〈规划法〉办法》第四十六条第一款第(一)项规定：“未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令立即停止建设，已经形成的各类违法建设工程，虽影响城市规划实施，但尚可以采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款；严重影响城市规划实施的，责令限期拆除或者予以没收违法建筑物、构筑物及其他设施”。依据该规定，拆除违法建筑的条件必须达到“严重影响城市规划实施”的情形，本案中城管执法局不能出示城市详细规划，未经法定程序确认，因此，城管执法局责令村民拆除房屋缺乏依据。
城市规划法规定，对违章建筑的确认及拆除权只能由建设行政主管部门作出，城管执法局作为建委的下属机构，在集中执法活动中以自己的名义对村民作出处理决定并强行拆除，这一具体行政行为违反了法定程序，明显超越了法定职权范围。
三、程序重于泰山：
《行政处罚法》第37条、第38条、第39条、第40条、第41条；《建设行政处罚程序暂行规定》第13条、第14条、第15条、第16条、第17条、第18条；《1997广西自治区人民政府第13号令》第27条、第29条、第33条、第34条、第36条，均对行政罚处程序作了明确规定，如第33条规定（调查终结，写出调查报告，处理意见，报本机关法制机构审核，七日内形成审核意见，再报负责人审查）规定，行政处罚案件的合法程序是：1、登记立案；2、调查取证；3、处罚报告；4、法制机构审核；5、负责人审查签署；6、制作决定；7、送达。城管执法局对村民全家的房屋，在短短几小时内强制拆除，整个过程既缺乏相对人的有效参与，缺乏内部和外部权力制约，对涉及公民合法财产的重大权益，仅由城管执法局自己决定自己执行（村民要求城管执法局提交执法人员的执法资格和身份，城管执法局不能提交，村民要求法庭调查，两审也未能调查），是滥用职权，城管执法局在强拆村民房屋时未依照法定程序通知产权人到场，未进行公证保全证据，其行为违反法律明文规定；在执法程序上，城管执法局对村民的处罚省略了其中的第3、4、5步法定程序；城管执法局的告知内容不合法（没有告知规划区、市规划局对违章行为的认定意见及理由、集体所有土地建房许可法律依据及内容，听证权利和程序）；未能认真听取村民的申辩和陈述；未能依法审查村民提交的证据（没有对村民提交的证据进行审核的记录，对村民提交的证据的情况没有只字查验意见）。城管执法局的行政行为明显违背《行政处罚法》第32条、第36条规定；违背了广西自治区政府13号令第36条规定。
四、纠问城边村改造的理性所在：
城边村的村民为城市化建设付出了很多，我们不能象割毒瘤一样拆除村民的房子，城边村改造的前提基础是理性合规，必须妥善安置被拆迁人，是以人为本，而不是以好看不好看为本，村民的建房是历史遗留的问题，且有政府的审批许可，反观城管执法局的执法，明显违背中央和国家关于城市规划建设及农民增收政策精神，在对待这些问题方面，不靠推土机执法不靠暴力制服。结合本案情况，2008年9月份由城投公司给村民发放了征地拆迁补偿文件，拆迁办给村民提交的2008第1号文件第四条第（一）项“关于确定合法有效房屋产权标准”的规定（3）：对持有集体土地使用证，无规划建筑许可证或房产证的多层砖混住宅，第一层建筑面积按有证补偿，第二层按有证面积的百分之八十补偿；房屋用途确定：自改营业性用房：按营业性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商营业执照。政府为侵害村民的合法权益指派城管执法局借机处罚，目的是与民争地，城管执法局的行政行为近似于强劫。村民提供了许多证据，城管执法局不听不问，依然强行拆除村民的房屋，给村民造成巨大的经济损失。城管执法局在立案登记中写的案件来源是“接城投公司”报来，而答辩状中又说2007年1月责令限期改正未改随即处罚，城管执法局违背法律规定将“责令限期改正”当成“责令拆除”的法定条件。
五、司法审查应对准行政执法的合法性问题：
村民的房屋建成时间在1996年以前，城管执法局依据2008年1月1日的法律处罚，明显违背“法不溯及既往”的基本法律适用原则。《广西壮族自治区实施城市规划法办法》第46条规定：未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令立即停止建设，已经形成的各类建设工程，虽影响城市规划实施，但尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款。《土地管理法》第64条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物、不得重建、扩建。
2008年1月1日《城乡规划法》出台后，城市执法局随之失去执法资格。集中执法机构是依据城市规划法而设立的，《城乡规划法》第70条明令废止了城市规划法，因此以城市规划法为依据组建的执法主体随之失去执法权力。《城乡规划法》施行后，各地城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据，《城市规划法》已经被《城乡规划法》明文废止，《城乡规划法》第70条规定：“本法自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。”法律一旦废止其法律效力就随之丧失，其作为规范性和国家强制力的法律的意义和价值亦消失，根据职权法定原则，行政主体职权取得依据为法律规定，不存在政府划转过渡。《城市规划法》已经废止，城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据。
《城市规划法》、国务院《关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文件)、国务院办公厅《关于进一步加强城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号文件)明确规定，城市规划行政执法权不得下放由区级政府所属的城市执法队执行，国务院发布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)重申了这一要求。建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规字[2002]204号文件)进一步明确指出，市级规划管理权不能下放，已下放的要立即纠正。区级执法机构执行城市规划行政处罚权的做法违背了《城市规划法》的规定。《城市规划法》规定的县级以上地方人民政府是指不含设区的市所辖的区人民政府。关于这一点在国务院国发[1996]18号文件、国办发[2000]25号文件及国发[2002]13号文件中都有明确规定。本案的区级人民政府部门下属的区属执法局独立执法，以自己的名义行使城市规划行政处罚权，明显违反《城市规划法》、《行政处罚法》及国务院上述文件的规定。《城市规划法》和《自治区实施〈城市规划法〉办法》规定的“责令拆除”不属于行政处罚。行政处罚措施权不在集中的范围之内。《城市规划法》第四十条规定的“限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其它设施”。“限期拆除”不属于行政处罚，这是没有异议的，国务院法制办在《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)明确指出，“责令限期拆除”不属于行政处罚。照此理解“责令限期拆除”不属于城管执法局职权范围之内。广西壮族自治区实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法：第二条在本自治区行政区域内制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，适用《条例》和本办法。但是国家征用集体所有的土地进行的建设除外。第三十五条在村庄和集镇规划区内，未按规划建设审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以每平方米建筑面积５元以上３０元以下的罚款。未按规划建设审批程序批准，但不影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其限期补办规划建设审批手续；逾期不补办的，处以每平方米建筑面积５元以上２０元以下的罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡级人民政府依照前款规定处罚。
六、处罚依据不可东拼西凑
城管执法局征求市规划局的意见是在处罚后出现且没有向村民出示和告知。依据法律规定，涉及相对人财产权的，必须按照法定程序向当事人告知并给予行政救济权，案中城管执法局通过行政协商的方式出具，同时城管执法局没有向规划局提供村民的证据，市规划局也没有经过调查认定。依照村庄集镇管理条例，村民建房需乡镇人民政府审批，无须市规划局审批，市规划局的意见违法，城管执法局采用违法的证据作为处罚根据，违背了行政处罚法关于处罚必须客观公正的原则，侵犯了村民的合法权益。
山西省实行工程设计概预算责任制的暂行规定
山西省实行工程设计概预算责任制的暂行规定
山西省政府
第一条 为加强工程设计概预算管理工作，增强设计、施工及建设单位经济责任制，保证工程设计、施工达到技术先进、经济合理、安全适用的要求，进一步降低工程造价，提高投资效益，根据国务院国发[1986] 74号文件精神，结合我省实际情况，特制定本规定。
第二条 凡承担我省地方基本建设项目和限额以上的技术改造项目的设计、施工单位均适用于本规定。
第三条 设计任务书是进行设计的主要依据。编制设计任务书，必须坚持实事求是的原则，对建设项目中各单项工程造价及外部配套投资应作具体分析，项目总投资要与建设规模或建筑面积相适应。
设计任务书业经计划部门批准，任何单位、个人不得随意修改。若确需修改的，应报原审批单位重新审批。
第四条 设计单位应严格按照设计任务书所批准项目的建设规模及投资进行设计。设计前应对设计方案进行技术经济分析、比较、择优选取。
初步设计必须达到规定要求的深度，概算要准确可靠，必须包括全部建设项目及配套工程、设备等投资（主要设备需标明生产厂家），并应对建设项目外部的水、电、汽、运输及道路、煤气等配套条件加以说明，同时列出估算投资。
凡初步设计概算超出设计任务书批准投资的，应由设计单位提出意见，说明原因，由项目主管部门报初步设计审批单位审查，认为合理，并会签设计任务书审批单位认可，才能正式批复初步设计。否则应重新报批设计任务书。
初步设计批准后，方可进行施工图设计。承担设计的单位，必须依照其批准设计资格承担相应范围的设计。未经批准超越其设计范围的初步设计无效。
第五条 初步设计及概算是控制施工图设计、工程拨款的依据。业经批准，任何单位、个人不得随意修改。
第六条 凡由下列原因造成设计概算突破的，由设计单位负责。除不能收取增加部分的设计费外，并按所超投资额的4％核减其原设计费。所核减的设计费由计划部门、设计审核部门通知设计单位所在开户银行，由该行负责从本项目的设计费中扣回（也可以从设计单位其它设计费收入? 锌刍兀Ｋ盏淖式鹜骋簧辖墒〗ㄐ凶ɑТ⒋妫魑崩茸ㄏ罨稹? 1．初步设计概算中漏项、计算不准确；
2．初步设计深度不够，导致施工图设计发生较大技术变更（或施工中由于设计方面的原因，发生较大变更）增加投资；
3．初步设计中对外部配套条件考虑不周，增加投资（由承担配套项目设计单位负责）；
4．初步设计批准后，未经原设计任务书审批单位批推，施工图设计中擅自提高建设标准，增加建筑面积（扩大规模或预留能力）、设备的；
5．施工图预算突破初步设计概算。
但下列情况，不计入设计单位超概算的责任：
1．材料、设备发生的价差（指国家政策性调价，不含因设计变更或设计漏项所增加的材料设备差价）；
2．国家和省的有关规范、定额、取费等修改所增加的费用；
3．由建设单位掌握的有关费用。
第七条 各建设单位及其主管部门要认真落实工程建设条件，做好前期工作，严格按照批准的设计概算控制投资使用。
凡因下列原因造成工程概算突破的由建设单位及主管部门负责。
1．建设中随意更改设计，提高建设标准，增加建筑面积（或设备）；
2．由建设单位掌握的有关费用超过初步设计概算中所列投资。
第八条 凡由于施工单位高估冒算，管理混乱、质量低劣而返工所造成的概算突破，所突破投资由施工单位负责解决，并要志究有关人员责任。
第九条 凡属国家和省政策性原因确需调整概算的，由项目主管部门核查后，报省计划和设计审核部门及建行。由设计审核部门提出意见会计划部门审批。
第十条 为调动勘察设计单位、施工单位、建设单位工程技术人员的积极性，对节省了建设资金的工程，实行按节约投资分成。即在保证批准规模和建设内容、建设标准、安全可靠的前提下，经精心设计、精心施工、精心管理，工程决算控制在批准概算投资内（投设计概算批准组成确
定的各项费用及第六条中不计入设计单位责任的增加费用进行考核），并节约了投资的项目，所节约投资由建设单位的主管部门核查后报省计划、设计审核部门及建行批准，其节约投资按设计单位、施工单位、建设单位4：3：3比例分成。
分成的投资可提取40％用于奖励直接参与项目的工程技术人员、施工管理人员；60％用于生产发展基金、职工福利设施和技术开发方面的建设。
第十一条 施工图设计预算由所设计单位编制，预算必须控制在批准的初步设计概算以内，并要对施工图预算负经济责任。如不能提交施工图预算的，除不能收取预算编制费用外，并要核减5％的设计费，由建设单位委托有相应设计资格的有关单位编制施工图预算。
第十二条 初步设计和施工图设计原则上应由一个单位承担。大型工程如有若干个设计单位参与设计，应由主体设计单位负全面技术经济责任。
第十三条 建设项目在施工前应由其主管部门组织建设、设计、施工、建行等有关单位对施工图及施工预算进行会审。根据会审意见，设计单位应对施工图及预算进一步修改完善，报项目主管部门审查，如未超出批准的初步设计概算投资，方可开工建设。
第十四条 为鼓励优秀设计、优化施工，从本规定施行之日起，设工程奖励基金。对工程建设项目中，投资决算控制在概算内的；对工程投资决算低于概算并节约投资的；对采用先进技术的设计、施工方法，降低工程造价、缩短工期的给予必要的奖励。奖励办法另行规定。
第十五条 凡承担我省工程设计任务的设计单位，在签定设计合同时应预留各设计阶段设计费用的10％作为设计质量保证金。由设计审查单位通知建设项目经办行，以专项存入所在地市建设银行，待工程竣工验收合格后，由项目主管部门按本规定条款审核并通知建行付清。
第十六条 本规定从一九八八年一月一日起施行。
第十七条 本规定由省计委负责解释。
1987年12月8日
