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论缔约过失责任/许岳松

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:07:08  浏览:9897   来源:法律资料网
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论缔约过失责任

摘 要
缔约过失责任是指在合同订立过程中,因违背依据诚实信用原则所产生的义务的当事人应承担的致他人信赖利益损失的损害赔偿责任。关于缔约过失责任的法律性质大致有四种学说:侵权行为说、法律行为说、法律规定说、诚实信用原则说。缔约过失责任的构成要件有:缔约当事人违反先合同义务;缔约相对人受有损失;违反先合同义务的一方有过错;过错与损失之间有因果关系。我国《合同法》规定了缔约过失责任的主要类型。缔约过失责任既不同于违约责任,也不同于侵权责任,它们之间有明显的区别。根据先合同义务将缔约过失责任的类型分为几种情形,同时明确了损害赔偿的范围
关键词
缔约过失责任 诚实信用 信赖利益 适用类型 损害赔偿
前言:缔约过失责任的提出
缔约过失责任是指在合同订立过程中,一方当事人故意或者过失地违反先合同义务,造成对方当事人信赖利益的损失时,依法应当承担的民事赔偿责任。缔约过失责任制度是民事责任制度中一个重要的组成部分,1861年德国法学家耶林在其主编的《耶林学报年报》第四卷发表了《缔约上过失,契约无效与不成立时之损害赔偿》一文提出缔约过失责任理论,被誉为法学上的发现,对各国立法和判例产生了深远的影响。笔者拟就缔约过失责任的相关问题,谈一谈自己的观点。
一、缔约过失责任概念
缔约过失责任理论最早是由德国著名法学家耶林提出,但关于缔约过失责任的概念,目前法学理论界尚存在较大争议,并没有一个统一的定义。我国台湾民法学者梅仲协先生将缔约过失责任概括为:“当事人所欲订立之契约,其必要之点不合意者,则应负缔约过失之责任,该他方当事人因契约不成立而蒙受损害者,得请求相对人赔偿其消极利益”;而且“于为缔结契约磋商行为之际,因过失致相对人损害时,应负损害赔偿之责任,纵契约未成立亦然。”①而另一学者王泽鉴先生则认为,缔约过失责任为“于缔约之际,尤其是在缔约谈判过程中,一方当事人因可非难的行为侵害他方当事人时,应依契约法原则(而非依侵权行为规定)负责。”②刘得宽先生认为,缔约上的过失责任,指“在契约缔结交涉开始以后,虽然犹未缔结完成,在这交涉阶段中也会产生以信赖关系为基础之法定债务关系。若当事人一方在此期间有故意过失违背信赖关系之行为时,亦须以违反债务为理由向对方负损害赔偿义务。”王利明先生指出,尽管这些观点各有其合理性,但由于第二种观点“未能区别违约责任和缔约责任,故不尽完善。”第三种观点虽然指出了缔约过失乃是违背了“以信赖关系为基础之法定债务关系。”但又认为“‘须以违反债务为理由向对方负损害赔偿义务’,故未能表明缔约过失的独立存在价值。”因此,王利明教授把缔约过失责任的概念定义为:“是指在合同订立过程中,一方因违背其依据诚实信用原则所应负的义务,而致另一方的信赖利益的损失,并应承担民事责任。”①此外,也有人认为:“缔约过失不仅指契约未成立的情况下一方当事人的过失责任,而且包括在合同成立后,出现可撤销合同、无效合同的情况下,其撤销或被宣布无效的原因是因为在合同缔约的过程中一方当事人的过失造成的,这也是缔约过失责任。”王利明先生也表示了类似的观点。他认为,“在合同订立的过程中,因一方故意欺诈,或意思表示不真实,致使合同无效或被撤销,对有过失一方致他方的损害应适用缔约过失责任。”我国另一民法学者余延满先生则根据先合同义务理论认为,“缔约上的过失责任,是指缔约人故意或过失违反先合同义务而给对方造成信赖利益的损失时应依法承担的民事责任。”该概念中提出了先合同义务这一词语。余延满先生接着对先合同义务做出了解释,他认为,“所谓先合同义务,是指缔约人双方为签订合同而相互磋商,依诚实信用原则逐渐产生的注意义务,而非合同有效成立后所产生的给付义务,它包括互相协助、互相照顾、互相保护、互相通知、互相忠诚等义务。”②崔建远先生也认为:“缔约过失责任是缔约人故意或过失违反先合同义务时依法承担的民事责任。”③以上各种观点各有其合理性,都有一定的参照使用价值,但没有一个统一的概念。笔者认为,根据我国《合同法》第42条以及有关的民事立法,所谓缔约过失责任是指在合同订立过程中,因违背依据诚实信用原则所产生的义务的当事人应承担的致他人信赖利益损失的损害赔偿责任。缔约当事人违反诚实信用原则所产生义务的行为称为缔约过失行为,主观上的过错称为缔约上的过失,应承担的损害赔偿责任称为缔约过失责任。
二、 缔约过失责任的特点
关于缔约过失责任的特点,法学界说法不一。缔约过失责任的特点归纳为以下四个:
1、缔约过失责任是缔结合同过程中产生的民事责任。缔约过失责任始于要约生效,止于合同成立,是在缔结合同过程中产生的。判断应否适用缔约过失责任,关键看缔约方在此阶段有无违反先合同义务而致相对方信赖利益的损失,即合同效力是否在合同成立之前就存在缔约上的瑕疵。以此作为一个评判缔约过失责任的一个重要标准,具有重要的实践意义。如要约邀请,不属于缔约阶段,应不发生缔约过失责任。王利明先生也认为,“此种责任发生在缔约过程中而不是发生在合同成立之后”,“只有在合同尚未成立,或者虽然成立,但因为不符合法定的生效要件而被确认无效或被撤销时,缔约人才承担缔约责任。”
2、缔约过失责任是以民法的诚实信用原则为基础的民事责任。缔约过失责任是违反义务的法律后果。这种义务不是合同义务,而是先合同义务。所谓先合同义务,又称先契约义务,是当事人在缔约过程中依诚实信用原则所应承担的必要的注意义务。这一特点也得到绝大多数学者的认同。根据诚实信用原则,缔约当事人在缔约的过程中负有一定的附随义务(亦即有些学者所称先契约义务),如互相协作、互相照顾、互相保护、互相告知、互相忠诚、不得隐瞒瑕疵、不得欺诈等义务。应该说,依诚实信用原则所产生的先合同义务,是缔约过失责任的本质所在。只有当缔约人一方违背了其应负有的这些义务并破坏了缔约关系时,才能由其承担缔约过失责任。
3,缔约过失责任保护的是一种信赖利益的损失。 根据“无损失,无责任”原则,缔约过失责任也必须有损失,此种损失应为信赖利益的损失。这一特点也为大多数民法学者所认可。“在大陆法中,信赖利益又称消极利益或消极的契约利益。”一般“是指无过错合同一方当事人因合同无效、不成立等原因遭受的实际损失。”所以该责任的确定应以受到信赖利益的损失为前提条件,只有因合同一方当事人的缔约过失行为而给对方造成信赖利益损失的,缔约过失责任才有可能成立。
4、缔约过失责任是一种弥补性的民事责任。对于这一点,王利明先生在论述缔约过失责任与侵权责任的区别时似乎也予以了认同。但笔者之所以把缔约过失责任看成是一种补充性的民事责任,并不是因为这种责任“并没有在现行法中得以明确地确认,尤其是因为附随义务毕竟不是法律明确规定的义务,而只是法官根据诚实信用原则所解释出来的义务。”而是因为它是在不能适用侵权责任和合同责任的情况下所采纳的一种责任。也有学者认为,由于“缔约过失责任产生于合同磋商过程中,只存在对一方信赖利益的损害,故缔约过失责任仅仅寻求一种补偿性的救济。”笔者认为这两种观点都从不同的角度来进行了阐述,都是比较可取的。
三、缔约过失责任的性质
关于缔约过失责任的性质,即缔约过失制度的理论基础,是指依据何种法理确立和追究缔约过失人的法律责任,大陆法系学者对此历来有多种争议,概括起来,主要有侵权行为说、法律行为说、法律规定说和诚实信用说四种主张:
第一种是侵权行为说。指除法定情形外,因缔约上过失导致他人损害是一种侵权行为,属于侵权行为法调整的范畴,应按侵权行为法的规定追究行为人的民事责任;认为“有关损害赔偿的请求权限于合同和侵权行为的请求权,不属于合同的请求权,就认为属于侵权行为的请求权。此观点在以前德国和法国颇为流行。甚至有的学者援引《法国民法典》第1382条关于“任何人不仅对其行为所引起的损失,而且对因其过失或疏忽所造成的损害应负赔偿责任”的规定而认为缔约过失责任是一种侵权责任。但也有人认为缔约过失行为违反了不得侵害他人财产权益的法定一般义务,并且符合侵权行为的一般构成要件,因此是一种侵权行为。
第二种是法律行为说。指缔约过失责任的理论基础在于当事人之间存在的法律行为,当事人之间订立的契约或事先达成的默契是当事人承担缔约过失责任的基础。持此观点的学者认为,“缔约上过失责任的法律基础是当事人后来订立的契约。”有的学者甚至认为:“信赖利益的损失,乃是违反了担保义务而产生的,因此,请求权在性质上属于契约的请求权。”笔者认为该观点是不正确的。首先,合同既然没有成立,根本就无法适用违约的责任。同时,如果主合同无效,从合同并不能完全都独立的存在并生效,“皮之不存,毛将焉附”?所以笔者认为这种观点不足取。也有人认为当事人在缔约过程中的磋商行为本质上已构成法律行为,因当事人在从事缔约行为的过程中已经形成了一种特殊的信赖关系,尽管此时合同未成立或生效,但仍在当事人之间产生了互相协作、照顾、保护、告知、诚实等附随义务,因此把缔约过失行为看作是“应视为违反约定的‘先契约义务’之违法行为。”笔者认为,这一观点也值得商榷:先契约义务从本质上来说应为法律直接规定的义务,并非合同当事人之间约定的义务。因此,笔者不赞同这一观点。
第三种是法律(直接)规定说。则指主张缔约过失责任的基础既不是侵权行为,也不是法律行为,而是源于法律的直接规定。有的学者认为,信赖利益赔偿请求权既不是法律行为请求权,也不是侵权行为请求权,而是基于法律的直接规定而产生的特殊请求权。认为缔约过失行为本质上是一种独立的违法行为(而非违约行为),缔约过失责任是违法责任中的一个独立的类型。由于缔约过失行为所违反的是一种法定的、对一般人普遍适用的义务,因此违反该义务时就应依法承担相应的法律责任。目前我国法学理论界大多赞成第三种学说观点。即认为缔约过失责任的性质或请求权基础应当是法律的直接规定。
笔者认为,上述说法均具有明显的缺陷:缔约过失责任有时并不侵犯相对人的具体权益,且侵权行为法有关免责、举证和时效的规定,使缔约过失责任的惩戒力度和保护有效性大为降低;法律行为说以尚未成立的合同或事先达成的订约默契作为责任基础,实际上是将缔约过失责任纳入一般违约责任的窠臼,混淆了缔约过失责任与一般违约责任之间的界限;法律规定说在法无明文规定的情况下,将遭遇到严重的适用困难。有鉴于此,笔者认为以上三种说法因存在理论或实践上的困难,均不足取。
第四种是诚实信用说。笔者赞同诚实信用说,因为缔约过失责任的理论依据,是建立在诚实信用原则基础上的先契约义务。合同关系是一种基于信赖而发生的要约承诺关系。在订立合同过程中,因一方当事人的过失而使合同不成立、无效或被撤消并致对方当事人受害,此时由于在当事人间不存在合法有效的合同关系,受害人难以以违约为由追究致害人的法律责任。但在当事人为缔约而进行磋商的过程中,双方当事人已由一般业务关系变成了具有特定信赖成分的特殊联系关系。这种关系虽不以给付义务为内容,但依据诚实信用原则,当事人应负有相互协力、通知、说明、照顾、保护等附随义务。①当事人若客观上违反上述先契约义务,且主观上存在过错,即应承担法律上的缔约过失责任。
四、缔约过失责任与违约责任、侵权责任之间的关系
(一)、缔约过失责任与违约责任
由于缔约过失责任产生于合同订立阶段,它通常适用于合同订立中及合同因不成立、无效或被撤销的情况,因其与合同有关,所以它与合同责任之间的关系比较密切。但这两种责任之间的区别也是比较明显的,主要表现如下:
1、责任形成条件不同。从责任形成条件上来看,“违约责任是违反有效合同而产生的责任,它以合同关系的存在为前提条件。”而“缔约过失责任则适用于合同订立中及合同不成立、无效和被撤销的情况下。”所以区分违约责任与缔约过失责任的一个重要标准就是要看合同关系是否有效成立。如果存在的是有效的合同关系,则应适用违约责任,而不必去考虑适用缔约过失责任。如果不存在有效的合同关系则可以考虑适用缔约过失责任。
2、责任性质不同。从所违反债务的性质和类型上来看,违约责任是违反合同债务,是一种约定义务,其核心为给付义务;而缔约过失责任则是违反了先合同义务,是一种法定义务,其核心是随义务。由于这两种债务在性质上存在着较明显的差异,因此也成为违约责任与缔约过失责任之间的一个显著区别。
3、责任承担形式不同。违约责任可以由当事人约定责任承担形式,比如约定违约金的数额或比例,也可以约定定金条款,等等。但由于缔约过失责任是一种法定责任,所以不能由当事人来进行约定,只能由法律来直接进行规定,而且只能是损害赔偿责任。
4、归责原则不同。违约责任主要适用无过错责任原则,例外或补充适用过错推定原则;而缔约过失责任则只能适用过错责任原则,即只有在缔约人一方有过错的情况下才会产生缔约过失责任。如果缔约当事人一方在缔约过程中没有过错,是不能让他承担缔约过失责任的。
5、赔偿范围不同。违约损害赔偿主要指履行利益的赔偿,要受到可预见规则的限制;而缔约过失责任的赔偿主要指信赖利益的赔偿,在某些特殊情况下可不受可预见规则的限制。
以上是缔约过失责任与违约责任的主要区别。此外,还有学者认为这两种责任形成的时间点不同:“违约责任的形成是在合同成立后,义务人不履行合同义务而形成的;而缔约过失责任是在合同订立过程中合同当事人一方违反诚信义务而产生。”而且这两种责任的免责情形也不同:在合同责任中,当事人可因不可抗力等法定情由而被免除违约责任,但缔约过失责任就不存在免责的问题,因为在要约承诺阶段不存在实际履行的问题。这些观点都有一定的道理。
(二)、缔约过失责任与侵权责任
基于缔约过失责任而产生的请求权与侵权行为的请求权有许多共同之处,比如违反的都是法定的义务,一般都以行为人的过失为必要条件,等等。但这两种责任也存在着显著的区别,主要表现为:
1、这两种责任形成的基础和条件不同。缔约过失责任以当事人之间通过接触而形成了一种特殊的信赖关系为前提,但侵权责任发生在一般的社会交往中,并不需要当事人之间存在任何关系,而且一般与合同无关。只有当侵权行为发生时,当事人之间才产生损害赔偿等法律关系。“所以侵权行为责任不存在缔约过失责任所要求的前提和基础,这是两种责任的重要区别。”
2、缔约过失行为与侵权行为所违反的义务性质不同。王利明先生认为:“缔约过失行为在本质上都是违反了依诚实信用原则而产生的附随义务,而侵权行为则违反了不得侵害他人财产和人身的一般义务,因违反这些义务而使侵权行为具有不法性。”①余延满先生也表示了类似的观点,他认为“缔约过失责任本质是违反了依诚实信用原则而产生的先合同义务,”而“侵权责任是违反了不得侵害他人人身和财产的一般义务。”
3、这两种责任的损害赔偿范围不同。“缔约过失的赔偿范围是信赖利益的损失,此种利益的损失不是现有财产的毁损灭失,也不是履行利益的丧失,而是因为相信合同的有效成立,导致的信赖利益的损失。”而侵权责任的损害赔偿范围“包括现有财产的灭失和可得利益的丧失,而且依法享有所谓非财产损害赔偿问题。”
4、这两种责任的归责原则也存在一些区别。缔约过失责任中所适用的是过错责任原则。但在侵权责任中,一般适用过错责任原则,在一些特殊侵权行为中,也适用无过错责任原则与公平责任原则。
5、这两种责任具体承担责任的类型或形式不同。缔约过失责任主要是一种财产责任,一般表现为对缔约方财产和人身损失的物质赔偿。根据法律规定,缔约过失责任形式只能是赔偿损失,没有其他责任类型或形式;而侵权责任是财产责任与非财产责任的综合,除表现为财产损失外,有时还可以表现为对人格权或精神损害的安抚和平复,如赔礼道歉、消除影响、排除妨碍等形式,因此侵权责任的形式要多于缔约责任。
缔约过失责任无论从其产生前提、责任性质、责任地位,还是从其具体适用等方面而言,都与违约责任及侵权责任有着极大的区别,是传统意义上两大责任体系难以替代的责任制度,正是这些自身特点决定了其独立存在及其适用的必要性。缔约过失责任将在我国债法体系中发挥着不可替代的作用。
五、缔约过失责任的构成要件
1、缔约当事人违反先合同义务
缔约过失责任作为一种责任形态存在,必须以先合同义务的存在及违反作为前提。先合同义务,是指合同成立之前,订立合同的当事人依据诚实信用原则所承担的协力、通知、保护、保密等义务。先合同义务不同于合同义务,其产生的基础不是依法成立的合同,而是诚实信用原则。民事主体一旦进入缔约过程中,就应当推定在双方之间形成一种合理的信赖,即一方当事人依据诚实信用原则给予对方以照顾、忠实于对方、告知对方与合同有关并涉及对方财产、人身安全的事由。先合同义务的发生以双方进入订立合同过程为标志。如果民事主体之间没有形成缔约关系,则当然不发生缔约过失问题。
2、缔约相对人受有损失
民事责任一般以损害事实的存在为成立条件,缔约过失责任也不例外,只有缔约一方违反先合同义务造成相对人损害时,才能产生缔约过失责任。缔约过失责任中的损失主要是指信赖利益的损失,信赖利益的损失范围的确定,学界观点不一。王泽鉴先生认为,一般言之,被害人得请求的,系若无加害行为时,其所处的状态故应该以信赖利益为原则。德国和日本的学说判例中,认为在缔约过失责任的情况下,赔偿的数额以不得超过履行利益为限。即不应该超过当事人在订立合同时所应当预见到的,因合同不成立,无效或被撤销有可能造成的损失,也不得超过合同有效或者合同成立时的履行利益。通常认为,在缔约过失责任的情况下,所应赔偿的为信赖利益的损失,即无过错的当事人信赖合同有效成立,但因法定事由发生,致使合同不成立、无效、被撤销等造成的损失。这种信赖利益的损失包括直接损失和间接损失。这些损失必须是在可以客观预见的范围内,必须是基于信赖利益而产生的损失。如果不是基于信赖利益而产生的损失,即使一方支付了大量的费用而造成了损失,也不能视为信赖利益的损失。如果仅有一方的过失行为,而无对方受有损失的事实,则无所谓赔偿。
3、违反先合同义务的一方有过错
过错是民事责任的构成要件,缔约过失责任作为民事责任的一种,也不例外。过错具体表现为故意和过失两种基本形态。故意是指缔约人预见到自己的行为会产生合同无效、不成立或被撤销,能给相对人造成损失的后果,而仍然进行这种民事行为,希望或放任违法后果的发生。过失是指缔约人应当预见自己的行为可能产生合同无效、不成立或被撤销造成相对人信赖利益损失,因疏忽大意没有尽到协力、通知、保护、保密等义务,虽然预见到了但轻信其不会发生的主观心理状态。因此,无论故意或过失,只要具有过错就要承担责任,无过错就不承担责任。如果缔约过程中发生的损失是受害人、不可抗力等原因造成的,则违反先合同义务的一方也不承担缔约过失责任。
4、过错与损失之间有因果关系
这里的因果关系是指一方当事人的过错与对方遭受的信赖利益的损失之间存在必然的联系。这就是损害结果的出现系缔约过错行为所必然引起,若对方遭受的损失非因一方的过错,即使发生在缔约过程中,即使出现了信赖利益的损害,也不产生缔约过失责任。缔约过失责任的因果关系应适用民法关于一般因果关系的认定。在司法实践中应切实把握缔约过失行为与损害事实之间是否存在因果关系,只有如此,才能不致于使引起损害的缔约过失行为人的民事责任漏于追究。
六、缔约过失责任的主要类型
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浅谈我国的社会保障法律制度


[内容摘要]:建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标,而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。
[关键词]:社会保障;制度;完善;措施
在现代社会里,社会保障制度是国家的基本制度之一,是国家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称,同时也是社会保障制度的法律表现形式。现代的社会保障法律制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的,本身就是社会进步的一种表现。在自然经济社会里,社会成员的生活保障是以自给自足的小农经济为基础的,体现为家庭自我保障,并未形成规范化、法制化的社会保障制度。近几年来,中国社会保障制度改革和发展速度之快是前所未有的。经过共同努力,中国已经在社会保障制度领域取得了三个方面的突破性进展,即形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线,为中国的社会保障制度增添了新的内容,为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。
一、我国特色的社会保障法律制度的现状
完善的社会保障制度应是指社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、社会优抚等几个方面。我国的社会保障工作始于50年代初。当时,新中国刚刚成立,百业凋零,百废待兴,国民经济基础相当薄弱。党和政府高度重视社会保障工作。1951年2月,政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》,这是新中国成立后的第一部社会保险法规,奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后,我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定,初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度,显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护,体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立,在相当长的时期内,对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。
当前,我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨,我国社会从农业社会开始向工业社会迈进,经济结构进行战略性调整,形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局;过去在计划经济体制下形成的社会保障制度,已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要,成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战,急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际,社会保障法律制度改革需要一个渐进过程,要坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针,逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变,由“企业自保”向“社会互济”转变,由“福利包揽”向“基本保障”转变,由“现收现付”向“部分积累”转变,由“政策调整”向“法律规范”转变。近两年来,我国社会保障法律制度的改革和发展迈出了较大的步伐,已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上,按照“逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路,进一步深化社会保障法律制度改革。
社会保障制度是我国宪法的一项重要内容 《中华人民共和国宪法》第四十四条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。上述宪法规定,是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。 ?
二、我国社会保障法律制度存在的主要问题
(一)社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容,但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度,社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺;社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行;国家立法滞后,地方立法分散,统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小,保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时,由于立法滞后,仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决,处于无法可依的状态。?(二)现有的社会保障法律法规立法层次低,缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门,应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是,我国自1979年以来,却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律;有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成,无法律责任、无制裁措施的法律规范,是一个有严重缺陷的系统,无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象,无法确保社会保障措施的有效实施。
(三)社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制,有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来,缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施;对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处,保险基金的运营处于不安全状态。
(四)我国当前的社会保障制度没有与国际接轨,在对外交流中不断产生障碍与磨擦。我国已正式成为WTO的成员,我国的经济发展将越来越与世界经济相联系,经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是法治经济,作为扩大了的市场经济——经济全球化则更应是法治经济,如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则(条约、习惯、惯例等),则不能称之为经济全球化,当然WTO也没有其存在之可能。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成,只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态,这将不仅影响我国对外交流的顺利进行,而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。
三、完善社会保障制度的具体措施
我国是一个人口大国,是世界上最大的发展中国家,仍处在社会主义初级阶段,人口多,底子薄,各地经济发展状况不平衡。再这样的国家建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度,所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发,使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应;坚持效率优先、兼顾公平的原则;坚持法律调整与特殊政策调整相结合,对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整,如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程,就是特殊阶段采取的特殊政策;借鉴和吸取国际社会带有共性的经验,适当参照国际标准但不能照搬;总结我国社会保障法制建设的经验,通过改革和制度创新,建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
(一)加强社会保障的法制建设
首先,社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接,以保证社会保障法律规范的有效实施。例如,社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重,使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金,造成人民群众对政府的不满。
现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全,制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为,建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为,所以,至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
其次,应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分,放在突出的位置上,抓紧制定社会保障的基本法律。目前,通过立法建立和健全社会保障制度,为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度,因此,应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解,《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿,其内容已经比较成熟。因此,建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候,及时地审议该项法律草案。同时,由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例,以保证社会保险工作有法可依。
再次,以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡,特别是保险费不能及时足额征缴。我们认为,我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来,国家为了保证下岗职工的基本生活和养老金的发放,从中央财政拿出几百亿元借给地方政府,地方财政也相应拿出一定数额的资金,但这笔钱仅仅能管当年的社会保障金发放。这种状况长期下去,国家和地方财政是很难支撑的。社会保险基金的支付风险问题,其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险,所涉及的是百姓的闲钱;而社会保险基金的支付风险,所涉及的却是百姓的保命钱,严重影响着社会的稳定。我们建议,必须通过立法解决社会保险费的收缴问题,加大强制收缴社会保险费的力度,对欠缴、拒缴社会保险费的,追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
其四,健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭,专门从事审理劳动和社会保障争议案件,使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后,可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件,应当依法及时审理;对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人,应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在,有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭,对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费,对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁,充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
最后,要适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。第一,中国加入WTO之后,有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行。第二,开展企业补充养老保险经营业务。第三,鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。四、我国社会保障制度改革和发展思路。
(二)、建立城乡有别的社会保障体系
从我国当前的实际看,农村社会保障水平明显低落于城市。这是由于过去长期的历史原因,也是由于城乡之间不同生产力水平所决定的。城市和农村的社会保障同等重要都需要发展,但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在明显的差别。因而城市和农村的社会保障不可采取一个统一的模式,农村不能照搬城市的办法。农村要纳入社会保障范围,但具体办法和标准方面应允许有差别。
1、从我国生产力发展的实际出发,逐步推进和完善社会保障制度
我国社会保障制度改革的总体目标是建立功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体系。社会保障改革方案的设计需要明确以下两点:一是我国是一个发展中国家,人口众多国家综合经济实力并不雄厚。社会保障的范围只能逐步拓宽,保障的社会化程度只能逐步提高,要充分考虑政府及社会各方面的承受能力,在实现经济增长的前提下逐步提高社会保障水平。二是居民个人作为社会保障筹资方式的一个重要渠道,要考虑到我国目前居民总体收入和消费水平并不高,而且存在很大差异。因此,居民个人对社会保障的缴费率要适度,不能定的太高。总之,下一步我国社会保障要从国情出发,既要迈出改革的步伐,又要稳妥可行,使之与我国的经济发展水平相适应。
2、发挥财政在社会保障中的主导作用
社会保障既是一个分配问题,也是一项政府行为,单靠市场机制无法完全实现,需要国家财政参与分配和管理。在建立和发展社会保障体系的过程中,财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收入分配的总枢纽,是国家实施宏观调控的重要手段,而社会保障作为以政府为主体参与社会分配的行为,其本身就是构成了财政分配的重要内容,理应纳入国家财政管理范围。
首先,要建立社会保障预算。将社会保障纳入国家预算有利于强化用款单位和基金经办机构的责任,有利于社会保障资金的专款专用,有利于资金分配的规范性。财政参与社会保障管理,首要的问题是必须尽快把社会保障预算建立起来。通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对社会保障资金实行全过程监督。改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。在编制财政预算时,必须把社会保障预算与一般政府预算分开编制、单独反映。
其次,加强对社会保障结余资金的管理。社会保障资金的结余处于暂时的闲置状态,应对未来支付需求资金,也是经济建设和社会发展的重要财力。为了保证这部分资金的安全和保值增值,从而能够均衡及时满足社会保障的支付需求,必须将社会保障结余资金引导到可靠有效的投资上。
再次,开征社会保障税。一般以企业工薪支付额为课税对象,用来建立社会保障基金。在当前,尽快在我国建立和完善社会保障制度已经成为建立现代企业制度、深化经济改革的一个关键环节。而通过开征社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金,是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。
在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里,建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度,是人类历史上前所未有的创举,是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信,在以江泽民同志为核心的党中央领导下,经过不懈的努力,一个健全的社会保障法律制度,必将为人民安居乐业、国家长治久安、社会文明进步提供有效的保障,必将为把有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪增添光辉。

参考文献:

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[2]王景山:《我国社会保障立法原则的理论探讨》载于《劳动法学、经济法学》2001年第10期
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[11]石美遐、杨子林、高小丽:《我国补充医疗保险问题初探》载于《中国劳动保障报》2001年第3期
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财政部关于印发《支援不发达地区发展资金管理办法》的通知

财政部


财政部关于印发《支援不发达地区发展资金管理办法》的通知


各省、自治区、直辖市财政厅(局)、新疆生产建设兵团:
《支援经济不发达地区发展资金管理办法》(以下简称《办法》)自1997年修订颁布以来,在规范资金使用、加强资金管理、提高资金使用效益等方面都发挥了积极作用,并收到了比较好的效果。目前,老、少、边、穷地区的社会、经济发展形势有了较大的变化,扶贫攻坚工作和财政职能的调整对资金管理也提出了新的要求,现行《办法》中的某些条文已不适应新形势发展的要求。为此,我们对《办法》进行了修改。修改的主要内容如下:
1.根据《国务院办公厅转发财政部整顿财政周转金方案的通知》(国办发〔1999〕1号)有关精神,财政扶贫资金不再安排有偿周转,全部实行无偿使用。
2.根据国务院国办发〔1991〕70号和财政部、国家民委财地字〔1998〕155号文件精神,为了推动少数民族地区经济和社会发展,促进民族团结,加快少数民族地区脱贫致富步伐,从发展资金中专项安排一部分集中用于少数民族地区的社会经济发展,由财政部门会同民委部门共同管理。
3.近年来全国贫困人口结构发生了较大变化,国定贫困县的贫困人口减少速度较快,非国定贫困县的贫困人口下降速度缓慢。根据这一新的变化,依据国阅〔1999〕8号国务院扶贫开发领导小组第二次全体会议纪要的有关精神,我们在修改《办法》时,规定发展资金也可根据实际情况安排一定比例用于非国定贫困县。
4.为了进一步加强培训经费的管理,使培训经费真正用到实处,我们将现行《办法》中由各省、自治区、直辖市财政部门可以从中央财政分配的发展资金总额中安排5%作为培训费的规定,修改为由中央财政从中央预算安排的发展资金总额中提取5%作为地方培训经费,省以下(含省级)各部门不得再从中央财政安排的发展资金中提取任何费用。
现将修改后的《办法》印发给你们,请遵照执行。各地在执行过程中,要切实按照《办法》的规定贯彻落实,把发展资金管好用好,不断提高资金使用效益,促进老、少、边、穷地区经济和社会发展,加快脱贫致富的步伐。

附件:支援不发达地区发展资金管理办法
第一条 为了进一步加强和规范支援不发达地区发展资金(以下简称发展资金)管理,提高资金使用效益,加快不发达地区的经济和社会发展,根据中共中央、国务院《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》和《中华人民共和国预算法》等有关规定,制定本办法。
第二条 发展资金是国家财政设立的专门用于经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区以及贫困地区(以下简称老、少、边、穷地区)改变落后面貌,加快经济和社会发展的专项资金,实行无偿使用。它不等同于扶贫资金。
第三条 用于少数民族地区的发展资金,由财政部门会同民委部门共同管理,用于改善少数民族地区群众的生产、生活条件,促进少数民族地区经济和社会各项事业的发展。
第四条 用于贫困地区的发展资金,重点用于国定贫困县,也可根据实际情况安排一定比例用于非国定贫困县。
第五条 发展资金的使用范围是:改善老、少、边、穷地区农牧业基础设施建设;发展种植业、养殖业;利用当地资源带动地区经济发展,有利于老、少、边、穷地区群众脱贫致富的项目;修建乡村道路、桥梁;发展农村文化教育卫生事业;开展农民实用技术培训;防治地方病等。
第六条 发展资金不得用于下列各项支出:(1)行政事业单位开支和人员经费;(2)各种奖金、津贴和福利补助;(3)弥补企业亏损;(4)修建楼、堂、馆、所及住宅;(5)各部门经济实体的开支或经费;(6)弥补预算支出缺口;(7)修建大中型基建项目;(8)购置交通工具及通讯设备;(9)小额信贷;(10)其他与发展资金使用宗旨相违背的支出。
第七条 发展资金的分配依据是:老、少、边、穷地区的人口总数及其贫困人口数,贫困程度,自然条件,地方财力,资金使用效益以及地方配套资金落实比例等。
第八条 中央财政安排的发展资金,由财政部根据国家方针政策、发展资金的分配依据进行分配。地方财政部门应按中央财政安排资金额度的30%-50%落实配套资金,地方配备资金不能虚列预算,搞空配套和多头配套。地方各级财政部门要与有关部门密切配合,严格按国家财政资金使用原则,逐级分配下达发展资金,不得按部门或地区平均分配。
第九条 发展资金根据各级财政的实际情况,实行规模和项目管理相结合的办法,做到资金到项目,管理到项目,核算到项目,按项目进度核拨资金,确保资金及时足额到位。当年使用不完的,可结转下年继续使用。
第十条 发展资金要同其他扶贫资金统筹安排使用,同时也要单独设账,单独核算,单独报账。
第十一条 中央财政从中央预算安排的发展资金总额中提取5%作为培训经费,专项用于地方提高老、少、边、穷地区干部群众的劳动技能和管理水平。省以下(含省级)各部门不得再从中央财政安排的发展资金中提取任何费用。
第十二条 各级财政部门要严格加强对发展资金的管理工作,做好受援项目的选定、执行、监督、验收工作,要积极配合审计等有关部门做好审计、检查工作。
第十三条 发展资金项目的受援单位,年度执行终了,要根据财政部门的要求,按时编报会计报表和年度决算,报同级财政部门审核汇总后上报上一级财政部门;各省、自治区、直辖市财政部门要根据财政部关于财政总决算的编报要求,按时向财政部报送发展资金使用情况表。
第十四条 各级财政部门要结合本地区的实际情况,加强资金的会计核算,严格财务管理。对浪费、挪用、挤占、贪污发展资金的部门和个人要依法处理、处罚。构成犯罪的,移送司法部门依法追究刑事责任。
第十五条 本办法由财政部负责解释。各省、自治区、直辖市财政部门可根据本办法,结合当地的实际情况,制定具体实施办法,并报财政部备案。
第十六条 本办法自颁布之日起执行。1997年2月12日修订颁布的《支援经济不发达地区发展资金管理办法》同时废止。




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